Sociologia, Desastres e Gestão de Emergências

História, Contribuições e Agenda Futura*

*Este é um texto do Instituto de Gestão de Emergências, Agência Federal na disciplina: Desastres e Gestão de Emergências: a Convergência e Divergência de Conceitos.

1.       HISTÓRIA 

O primeiro estudo sobre emergências e desastres foi de Prince (1920) sobre a colisão de dois navios em Halifax (06/12/1917). Às 09h05 de 6 de dezembro de 1917, no porto de Halifax, na província canadense de Nova Escócia, ocorreu a mais devastadora explosão da era pré-atômica. Na ocasião, o Mont Blanc, navio francês carregado de munições, explodiu vinte minutos depois de colidir com outro navio.

“Cerca de 2 000 pessoas foram mortas pela explosão, destroços, incêndios ou edifícios desabados, e perto de 9 000 outras ficaram feridas. A explosão liberou o equivalente a 2,9 quilotons de TNT. A maior antes das bombas atômicas lançadas sobre o Japão em 1945.”

A QUESTÃO-CHAVE DOS DESASTRES

A suposição epistemológica fundamental foi que, embora todos os desastres sejam episódios históricos únicos, análises comparativas poderiam identificar elementos acumulativos, ou seja, padrões modais de comportamento. As revisões da literatura têm trazido à luz estudos de indivíduos e suas unidades sociais: desde famílias, até organizações e comunidades, por exemplo, Barton 1969; Dynes 1970; Quarantelli e Dynes 1977; Kreps 1984; Drabek 1986).

Sob os auspícios do Projeto FEMA de Ensino Superior, Drabek (1996b, 2004) preparou resumos da literatura para professores de cursos superiores sobre as dimensões sociais do desastre. Os resultados sintetizaram as conclusões de centenas de estudos de campo pós-desastres. As investigações buscaram saber sobre as "causas básicas" (esmaecidas) de desastres e as compararam com as análises pós-desastres (Quarantelli 1984; Drabek et al. 1983; Enarson et al. 2003).

PERCEPÇÕES SOCIOLÓGICAS

Fatores que influenciam a estabilidade e a mudança puderam ser documentados. Tanto os padrões de comportamento quanto os fatores sociais que os restringem podem ser iluminados pelo estudo do desastre. Enquanto as diferenças culturais podem estar associadas a variações substanciais na resposta, similaridades culturais foram documentadas a partir da comparação do perfil dos EUA com as respostas dos britânicos (Parker 2000), australianos (Britton e Clapham 1991), Nova Zelândia (Parr, 1997-1998), Alemanha (Domborsky e Schorr, 1986). Em contraste, resultados da antiga União Soviética (Portiriev 1998b), Japão (Yamamoto e Quarantelli 1982), Itália (Quarantelli e Pelanda 1989) e, em outros lugares (Bates e Pavão 1992; Oliver-Smith e Hoffman 1999) documentaram o papel da cultura na variação dos padrões.

Os sociólogos alertam que os desastres expõem valores e estruturas-chave das culturas.

DESASTRES E PERIGOS

Os sociólogos têm concordado que a denominação desastre não traz o significado de perigos. Por exemplo, Drabek (2004) definiu esses termos da seguinte forma: “Um desastre é "... um evento em que uma comunidade sofre severas perdas para as pessoas e/ou propriedades e, que os recursos disponíveis na comunidade são gravemente tributados." (Drabek 2004, 2-1, p.1). A conceituação é consistente com as propostas sociológicas ou implícitas nas pesquisas pelas primeiras equipes, por exemplo, Fritz 1961; Dynes 1970. Em que definem “um desastre como um perigo pois é "(...) uma condição com potencial de dano à comunidade ou ao meio ambiente" (Drabek 2004 p.1).

Para os sociólogos, o termo desastres refere eventos específicos, como o furacão Jeanne (2004), furacão Katrina (2005), enquanto perigos definem uma categoria de ameaças, como tsunamis, tornados, terremotos, enchentes, ondas de calor, e assim por diante. Então, quando se faz referência “ao perigo de furacão”, ou “ao perigo de um tornado”, estaremos a indicar “o risco, a vulnerabilidade ou a exposição” de famílias, comunidades e até sociedades àqueles eventos. A partir dessas definições a maioria dos sociólogos percebeu a gestão de emergência como um processo, pelo qual as incertezas que existem diante de eventos potencialmente perigosos podem ser minimizadas, e a segurança pública pode ser maximizada. O objetivo central é limitar os custos decorrentes das emergências e desastres por meio da implementação de estratégias e táticas que reflitam o ciclo de vida completo do evento, ou seja, as etapas de mitigação, preparação, resposta, recuperação, e novamente a mitigação ao longo da recuperação" (Drabek 2004, 1-3, p.1).

Esses termos forneceram um importante quadro de referência para os estudiosos que estiveram a procurar perspectivas, conceitos e métodos que definissem o amplo campo da sociologia dedicada aos estudos dos desastres. Essas aplicações foram alimentadas por centros de pesquisas. Desde sua fundação em 1963, há na Universidade Estadual de Ohio constante incentivo ao estudo dos desastres. Na Universidade de Delaware, em 1985, o processo de dar respostas rápidas a cenas de desastre melhorou. Um financiamento para "resposta rápida" foi coordenado por meio do Centro de Informações sobre Riscos Naturais e Aplicações da Universidade do Colorado; isso permitiu que dezenas de estudiosos coletassem materiais perecíveis que contribuíram com estudos mais abrangentes, aprofundados e mais focados. Importantes insights e recomendações políticas foram propostas aos gestores de emergências após esse trabalho. Com o tempo, porém, questões-chave ampliaram ainda mais o debate e estão desde então a empurrar uma agenda alternativa de pesquisa em direções diferentes.

Essas questões-chaves incluem:

1) diferentes definições do termo "desastre";

2) grau de foco em paradigmas baseados em vulnerabilidades e/ou riscos.

PARA SABER MAIS: https://www.jge.app.br/post/desastres-naturais

Obviamente existem diferenças básicas e muito reais nos pontos de vista sobre como o conceito central de "desastre" deve ser definido. Para alguns, como Murria (2004), o assunto pode ser mais bem perseguido por um engenheiro ou outro profissional sem orientação sociológica. Assim, comparando os dicionários de idiomas diferentes (inglês, francês, espanhol, português, dentre outros), é possível constatar as nuances do termo "desastre". Dentro das línguas românticas como espanhol, português ou francês, "o desastre substantivo tem conotações mágicas, astrais, sobrenaturais e religiosas..." (p.127). Para outros, como os poloneses e tchecos (...) a interpretação do desastre substantivo vem da tradução da palavra em inglês da catastrophe, de origem grega (καταστροφή) katastrofí, ou seja, catástrofe" (p.127). Em contraste, holandeses, japoneses, árabes e outros relacionam o termo a conceitos como "grande perda", "terrível acontecimento", "grande impacto" ou infortúnio (p.127).

QUAL É O PONTO FULCRAL DA QUESTÃO?

A partir de 2004, diferentes afirmações passaram a dar definições para a literatura. Por exemplo: "um perigo expõe um acúmulo de riscos desencadeando níveis inesperados de impactos" (Briceño 2004, p.5). Apesar das diferenciações, muitos autores seguem adotando os termos "risco”, “desastre" e "perigo" de forma intercambiável, isso mesmo, como sinônimos. Por outro lado outros sociólogos começaram a buscar definições baseadas em diferenciações que refletem as principais características analíticas de desastres. Kreps e Drabek (1996) propuseram que algumas análises comparativas poderiam ser aprimoradas se os desastres fossem vistos como um “tipo especial de problema social”.

As quatro características definidoras desses eventos são:

1) tempo para emitir aviso à população;

 2) magnitude de impacto;

 3) escopo de impacto;

 4) duração do impacto.

PARA SABER MAIS:  https://www.jge.app.br/post/ci%C3%AAncia-das-emerg%C3%AAncias-parte-01

Reagindo às críticas dos construcionistas sociais (Stallings, 1995) que enfatizam os processos sociais pelos quais alguns eventos perturbadores são definidos como preocupações públicas, enquanto outros, como Kreps e Drabek (1996) enfatizaram que "(...) a essência do desastre é a conjunção de condições históricas e definições sociais de danos físicos e transtorno social" (p.L142; Kreps 1995a/b).

Tal perspectiva levou alguns teóricos a proporem tipologias elaboradas de diferenciação em que "níveis" de desastres poderiam ser definidos com precisão. Por exemplo, colocando o desastre dentro de um quadro de estresse coletivo. Barton propôs que em ameaças (internas ou externas), o nível do sistema impactado (família, organização, comunidade) e outras características de conjuntos poderiam diferenciar desastres naturais de antropogênicos e, dentre os provocados pelo homem, teríamos tumultos sociais, guerras, revoluções, terrorismo, falhas operacionais, e assim por diante.

Mais focado que os demais, Britton (1987) propôs a condição de um "contínuo estresse coletivo" pelo qual as categorizações dos eventos poderiam ser agrupadas (pp. 47-53).

PARA SABER MAIS: https://www.jge.app.br/post/ci%C3%AAncia-das-emerg%C3%AAncias-parte-02

O pensamento reflexivo de seus colegas russos e da base de pesquisa dos EUA, Profiriev (1998a) propôs uma tipologia que integrava inúmeros critérios analíticos pelos quais tipos de emergências diferentes poderiam ser comparados. Estes incluíam características como a "gravidade do efeito do impacto" (ou seja, emergências versus desastres, versus catástrofes); "conflito versus não-conflito"; "previsibilidade"; "rapidez de propagação (p.49)”. Uma proposta de “escalonamento de desastres” foi apresentada por Fischer (2003) para facilitar análises comparativas por pesquisadores e atividades de preparação pelas agências (pp.99-106). Desenhando uma analogia ao uso da escala Richter para comunicar facilmente a gravidade dos terremotos, suas dez "categorias de desastre" são "... com base no grau de disrupção e ajuste das experiências de comunidades/sociedades quando consideramos escala, escopo e tempo de duração." Assim, a "categoria 1 do desastre" seria composta por "emergências cotidianas", enquanto a "categoria 4 de desastres" estaria restrita a eventos de grandes proporções que impactam cidades pequenas.

Refletindo sua perspectiva teórica interacionista simbólica, Quarantelli (1987; 1998) pressionou os estudiosos a se retirarem de estruturas focadas exclusivamente em características analíticas de eventos indesejáveis ou dos "agentes" que os "causam". Em vez disso, propôs que questões adicionais de pesquisa deveriam expandir a agenda, por exemplo, quais são os processos sociais pelos quais certos tipos de crise se tornam bases "legítimas" para a ação social? Por que há esforços maciços de socorro após um tornado e há resistência tácita em financiar a ajuda das vítimas do HIV e da fome? Drabek (1970, 2000) propôs que as comparações entre estudos de campo de desastres pudessem ser integradas de forma mais eficaz se essa questão fosse colocada dentro de um quadro metodológico. Ou seja, a questão é vista como uma "validade externa".

Os pesquisadores devem responder: "o que podemos generalizar?"

Ao usar uma variedade de critérios baseados em eventos, como "tempo para aviso prévio", ele documentou que o comportamento de funcionários de empresas privadas (1999), turistas (1996a) e outros variaram de atitudes durante desocupações de áreas desencadeadas por furacões, inundações e tornados. Eventos que refletem diferentes critérios foram respondidos de forma um pouco diferente. É claro que as conclusões de alguns estudos de campo aguardaram os esforços integrativos de outros para que a pesquisa de desastres seja cumulativa. Daí a razão pela qual a questão-chave da definição é primordial – então ...

O QUE É UM DESASTRE?

Implícita à essa primeira questão-chave formulada aos sociólogos está a tese fundamental de estratégia. Ou seja, qual a abordagem que melhor possibilitará o acúmulo sistemático de resultados de pesquisas provenientes de investigações independentes sobre desastres. A segunda questão-chave que confronta os sociólogos debruçados sobre os desastres diz respeito aos princípios.

PARA SABER MAIS SOBRE PRINCÍPIOS: https://www.jge.app.br/post/ci%C3%AAncia-das-emerg%C3%AAncias-parte-3-os-coment%C3%A1rios

Muitos sociólogos se basearam no quadro de "estresse coletivo".

A maioria dos sociólogos não reflete sobre as perspectivas teóricas que podem estar a orientar seu trabalho de campo, embora elementos do funcionalismo, estruturalismo, interacionismo simbólico e outros quadros desse tipo possam ser identificados. O quadro de "estresse coletivo" foi delineado pela primeira vez por Barton (1969), embora a nomenclatura geralmente seja modificada. Por exemplo, Drabek elaborou sobre sua "perspectiva de tensão de estresse" (1990, 1999, 2003) que teve suas origens nos primeiros estudos do RDC (Haas e Drabek 1970, 1973). Outros têm perseguido os insights dos construcionistas sociais e movidos para a agenda de pesquisa que geralmente são ignoradas por aqueles enraizados dentro do ponto de vista de estresse coletivo. Por exemplo, Stallings (1995) documentou cuidadosamente as "atividades de criação de reivindicações" daqueles que "fabricaram" a ameaça de terremoto. Essa mesma perspectiva permitiu a Jenkins (2003) documentar a mudança da "propriedade" do terrorismo, tanto em relação aos "culpados" quanto às "causas" para justificar a morte de outros. Em contraste, muitos (Mileti 1999) recorreram a estudos ambientais para obter ajuda. Ao enfatizar a conveniência social das políticas de mitigação de riscos "ecologicamente correta", conceitos como "processos sustentáveis" e "comunicação de risco", foram direcionados a adotar uma “gestão de riscos" que redefiniriam a agenda de pesquisa (Mileti 1980).

Os programas de “educação comunitária para desastres” são projetados e avaliados ao longo do processo de implementação, de modo a orientar os gestores de emergência que buscam ter programas comunitários de mitigação que incentivem "viver melhor com a natureza" em vez de lutar contra ela. Mileti (1999 pp.30-35) propôs que seis princípios fundamentais delineassem esta "Abordagem de Mitigação de Riscos Sustentáveis", por exemplo, "manter e, se possível, melhorar a qualidade ambiental (p.31)”; "fomentar a resistência local e a responsabilidade por desastres (p.32)”; e "adotar a abordagem de construção de consensos, começando nas localidades (p.34)”.

Finalmente, alguns sociólogos propuseram uma mudança de paradigma com foco no conceito de vulnerabilidade (Wisner 2001). Citando estudiosos como Mileti (1999) e Geis (2003), McEntire (2004) há um artigo afirmando que: "Estudiosos interessados em desastres estão pedindo uma mudança de paradigma (p.23)”. Entre as razões, estão "15 princípios" que incluem observações como: "Temos controle sobre vulnerabilidade e não sobre os riscos naturais (p.23)”; "A vulnerabilidade ocorre na intersecção dos ambientes físico e social (p.24)”; "Variáveis de vulnerabilidade apresentam padrões distintos (p.25)”. Este último "princípio" foi amplificado por Enarson et al. (2003), que projetou um guia de instruções para professores de cursos superiores intitulado: A Social Vulnerability Approach to Disasters.

Com base nas críticas pungentes de estudiosos como Hewitt (1983), a equipe explicitou bem os elementos básicos de um modelo de vulnerabilidade social e especificou como ele difere da "visão dominante" dos desastres, por exemplo: ter o foco em fatores socioeconômicos e políticos, em vez dos processos de riscos físicos.

O objetivo é tratar a vulnerabilidade em vez de recuperar dos danos físicos.

Ao documentar o diferencial e a mudança dos padrões de risco e vulnerabilidade, saltam aos olhos os níveis de injustiça a longo prazo. E assim, as "causas básicas" do desastre ficam expostas, da mesma forma como as políticas e práticas daqueles que mais se beneficiam da estrutura social existente. Em vez de aceitar exposições e perdas diferenciais pelos “politicamente fracos”, sejam mulheres, idosos ou minorias étnicas, aqueles que adotam esse padrão questionam o status quo. A pergunta que formulam é: "Por que os esquemas de ganância e corrupção devem perpetuar os desastres em que as vítimas são sempre os mais vulneráveis?" Quando se ajusta o foco sobre a perspectiva de vulnerabilidade social, as questões relativamente a desastre assumem uma percepção muito diferente. Por exemplo, sob quais pontos de vista os ataques ao World Trade Center (2001) foram definidos como um desastre "nacional"? Oyola-Yemaiel e Wilson (2003) propõem que "... nós não considerávamos ataques terroristas como desastres (mas como falha do sistema)”. Acreditamos que  a interpretação decorreu da concepção generalizada de desastre, bem como da forma com que a mídia e as autoridades interpretaram o evento, ilustrando os sintomas clássicos de “falha do sistema (p.27)”.

Essa perspectiva pressionou os pesquisadores a examinarem a natureza da vulnerabilidade ao terrorismo em sociedades altamente diferenciadas e interdependentes. E, quando fizeram, a natureza das soluções propostas refletiu as causas e processos sociais básicos que, até então, raramente tinham sido o foco dos pesquisadores debruçados sobre a natureza dos desastres. Oyola-Yemaiel e Wilson (2003), por exemplo, oferecem o seguinte:

"(...) em vez de negócios imensos e impessoais, onde o destino do indivíduo, da família e da localidade estão nas mãos de terceiros distantes, o melhor será avançar para um intercâmbio que permita obter interdependência com o sistema nacional. Neste ponto, cada grupo social pode sustentar seu modo de vida fora do todo. Com isso, as pessoas podem ficar isoladas da ameaça de terrorismo” (p.37).”

Um estudo de caso ressalta conclusões perspicazes de Bankoff (2003); para ele, em contraste com as normas culturais ocidentais (...) a vulnerabilidade tem sido proposta como uma nova conceituação de examinarmos o risco. Com isso, é possível romper com as atitudes mais causais, tradicionais, que ao longo dos últimos séculos (p.6) se caracterizaram como mecanicistas em relação aos seus ambientes.

Além disso, "os sistemas sociais geram exposição desigual ao risco, tornando algumas pessoas mais propensas a desastres do que outras e, essas desigualdades, em grande parte resultam das relações de poder”. Ecoando as observações de Oyola-Yemaiel e Wilson (2003), Bankoff propôs "(...) que a complexidade pode ser tanto uma fonte de vulnerabilidade como é uma resposta ao risco (p.20)”. "(...) as tentativas de controle do ambiente precisam ser substituídas por métodos de lidar com eventos inesperados (p.20)”.

2. PRINCIPAIS CONTRIBUIÇÕES

A base de conhecimento vai para além das revisões integrativas acima observadas, por exemplo, Dynes (1970)[i], Barton (1969) e Drabek (1986), várias coleções resumem contribuições substantivas dos sociólogos para o estudo do desastre. Declarações detalhadas estão disponíveis na coleção editada por Dynes et al. (1987) que se concentram em temas como: "Preparação de Desastres e Resposta entre cidadãos minoritários (Perry)”; "Ecologia Humana" (Faupel)”; "Comportamento Coletivo (Wenger)”; "Mudança Organizacional (Stallings)”; "Estruturas Emergentes (Drabek)” e "Mudança Social (Bates e Pavão)”. Da mesma forma, a coleção de ensaios preparados em homenagem a E.L. Quarantelli que foi editado por Dynes e Tierney (1994) também apresenta excelentes resumos de estudos específicos e perspectivas amplas como: "Uma Abordagem Ecológica para Desastres" (Bates e Pelanda); "Comunicação Pública de Riscos (Fitzpatrick e Mileti)”; e "Pós-Abrigo e Habitação de Desastres (Bolin)”.

Como indica a diversidade e profundidade desses temas, um resumo das contribuições para a base do conhecimento está muito além do espaço limitado deste ensaio. Mas quatro tópicos amplos se destacam quando uma visão de longo prazo é aplicada:

A.      Mitos do desastre;

B.      Métodos de pesquisa;

C.      Teoria;

D.      Crítica social.

A)   Mitos do Desastre.

Segundo Quarantelli (1960) e Quarantelli e Dynes (1972) a contribuição mais significativa da pesquisa sociológica sobre desastres tem sido a correção das repercussões distorcidas da resposta humana. O pânico, saques e outros comportamentos antissociais foram desmascarados e rotulados como mitos. Isso não quer dizer que tais formas de comportamento antissocial nunca ocorreram. Sim, isso ocorre, mas a imagem de tal comportamento como resposta predominante é um exagero. É lícito reiterar que tanto o público quanto os servidores das agências de resposta a emergências foram encontrados apoiando essas noções errôneas (Wenger et al. 1975; Wenger et al. 1980; Fischer 1998). Um dos documentos mais divulgados entre os gestores de emergência esboçou esses mitos e as evidências que os desmascararam (Dynes et al. 1972).

Os atuais gestores de emergências estão a reescrever e a desmascarar que a ação de saqueadores é exagero. É uma realidade, e novos dispositivos foram adotados.

A.1)    O mundo mudou.

O mundo mudou muito após mais de cinquenta anos da afirmação de Dynes et al (1972). No mundo de hoje temos imagens em tempo real pela Internet que escrevem uma verdadeira “história do desastre “e não mais um “mito do pós-desastre”. Então é possível dizer que os atuais gestores de emergências estão a reescrever e desmascarar a percepção de ser exagero a ação de saqueadores. Não é. A realidade é que furacão Katrina contribuiu para demonstrar que o sistema de resposta a emergências e de recuperação de desastres precisava ser repensado; novos dispositivos e provisões passaram a fazer parte das recomendações normativas.

Em 2005, o então presidente George W. Bush foi instado a comparecer em público mais de uma vez para responder a questões nunca antes formuladas pelo povo americano que assistiu, em cores, a cidade de Nova Orleans ficar totalmente inundada, com pessoas sobre os telhados sem receber ajuda do governo e, algumas delas sendo literalmente atacadas por aligátores ou subjugadas por gangues de malfeitores. Seriam esses elementos malfazejos resultados de mitos? Não. Foram esses sinistros que se tornaram objeto de análises criteriosas e abrangentes conduzidas pelo governo federal dos EUA.

A.2)    Os estudos sociológicos mudaram.

Sabe-se hoje que durante “O flagelo social nas catástrofes” (Fonseca, 2017 pp.190-193)”, os criminosos ou apenas oportunistas mal-intencionados têm potencial de assediar pessoas vulneráveis, desnorteadas, chorando, buscando indiscriminadamente algum amparo. Portanto, diante deste fato nada mítico, as famílias precisam preparar as ações pós-impacto e incluir no Plano Doméstico para Desastres os meios para desestimular investidas de gangues, vândalos e correlatos, como também de animais em busca de água e alimento.

Durante e logo após o evento é necessário sobreviver às condições que podem variar.

Impactos podem provocar desabamentos de encostas, colapso de estruturas, vendavais, enchentes, falha de energia elétrica, interrupção nas redes de celular, vazamento de gás, água contaminada com veneno ou doenças transmitidas por urina ou fezes de ratos.

As precauções incluem desde preparar a residência, o local de trabalho, creches, escolas, hospitais, clubes, igrejas, transporte público e logradouros. As gangues e pessoas potencialmente perigosas agem tanto movidas pela índole predadora como pela ocasião criada pelo momento de caos. A natureza das ilicitudes do dia a dia a que se dedicam os marginais, produz neles atributos que incluem habilidade mental e física para reagir, à lá carte, aos desafios inesperados e a coagir quem estiver disponível.

Em condições adversas os meliantes podem dominar os cidadãos comuns, em geral, sem treino específico, sem preparação física e mental e sem plano consistente para proteger sua vida, sua família e seus bens. As pessoas desavisadas podem, às vezes, até de boa-fé e sem se dar conta, oferecer ajuda a bandidos. Ou, da mesma forma, pessoas inofensivas na contingência do desespero podem pedir ajuda aos nocivos. Os efeitos de desastres promovem cenários desafiantes, anulam valores e hierarquias sociais e, com isso, paradoxalmente, o contexto caótico contribui para dar, sem cerimônia, a “vantagem” a delinquentes inescrupulosos.

Então, é preciso ler os autores originais que contribuíram para erigir uma Gestão de Emergências, como também é essencial e mandatório ler os autores atualizados relativamente aos tempos em que estamos a viver no século 21, como um segundo item do conhecimento substantivo que associam os desastres à sociologia.

2. Métodos de Pesquisa.

Várias afirmações foram publicadas que destacam contribuições únicas projetadas por sociólogos que estudam desastres, por exemplo, Cisin e Clark 1962, Drabek 1970, Mileti 1987, Stallings 2002. Preocupações levantadas por Killian (1956) na década de 1950 (Stallings 2002, pp. 49-93) que são um contraste acentuado com uma gama de questões mais atuais, como aquelas relativas à mídia eletrônica levantada por Dombrowsky (2002, pp. 305-319) ou aos usos de sistemas de informação geográfica descritos por Nash (2002, pp. 320-333). Após o ditado de que “questões interessantes devem ser perseguidas e métodos apropriados desenhados”, Drabek (2002) resumiu inúmeros estudos que ele dirigiu refletindo diversos tipos de inovação metodológica. Alguns, como a análise de gravações de áudio da polícia e do corpo de bombeiros, baseados em dados sigilosos que muitos não tinham pensado em coletar. Outras inovações variaram desde a construção de uma elaborada simulação de comunicações policiais até a elaboração de maneiras de rastrear turistas vítimas do furacão Andrew (1992), Iniki e outros desastres. As inovações metodológicas continuam a ser feitas à medida em que os pesquisadores buscam melhorar sua compreensão sobre a resposta e o impacto dos desastres na vida social.

A explicação recente de Homan (2003) sobre o uso da autobiografia é uma ilustração de caso. Usando materiais do Arquivo de Observação em Massa (RDC – Disaster Research Center) da Universidade de Sussex, Homan demonstrou a utilidade dessa abordagem e a gama de novas questões de pesquisa substantivas que permitem, por exemplo, "A Diretiva de Observação em Massa de 1989” avaliar, sob perspectivas pessoais, o que as pessoas pensavam sobre o papel da mídia em desastres e a forma como são relatadas, bem como questões que repartem a culpa e o trabalho de socorro pós-desastre (p.64)”. Se materiais comparáveis estivessem nos EUA antes e logo depois dos ataques do World Trade Center, em 1993 e às Torres Gêmeas, em 2001, um importante rastreamento das percepções públicas poderia ter sido preparado. Análises comparativas de mudanças e continuidades após terremotos, furacões e afins, podem ser mais instrutivas na compreensão dos processos de "fabricação" que estão sendo usados por vários grupos dentro da sociedade.

3. Teoria. 

Evoluindo a partir de anos de análise de entrevistas conduzidas pela equipe do RDC, Kreps e seus associados avançaram em direção a uma teoria generalizada da resposta e recuperação de desastres (por exemplo, Kreps 1987; 1989; Kreps et al. 1994). Quando o desastre impacta, as redes emergentes nascem para lidar com as demandas únicas geradas. No início da vida do RDC, uma tipologia das ações de recuperação de desastres foi formulada (Dynes 1970). Muitos (Stallings 1978) descobriram que essa tipologia ajudou a dar sentido às respostas complexas que observaram no campo.

A tipologia refletiu dois critérios: “estrutura” e “tarefas”. Assim, as unidades de resposta organizadas estabelecidas (Tipo I) refletiam estruturas antigas sendo utilizadas para realizar tarefas regulares. Por outro lado, as unidades de resposta organizadas emergentes (Tipo II) refletiam novas estruturas que estavam sendo usadas para realizar tarefas não-regulares. A expansão e ampliação de unidades refletia tarefas não-regulares com estruturas antigas (Tipo II) ou tarefas regulares com novas estruturas (Tipo III). Kreps e seus associados codificaram centenas de entrevistas do RDC de modo a documentar os padrões de estrutura social que surgiram durante as respostas e ações de recuperação de fenômenos como tornados, furacões e afins. Seu código estrutural refletia quatro qualidades analíticas importantes, ou seja, domínios, tarefas, recursos e atividades. Seu arcabouço teórico preliminar especificou que vários fatores exógenos, por exemplo, tipos de eventos, foram seguidos por processos sociais que definiram o comportamento organizador pós-evento que, por sua vez, produziu vários desfechos que poderiam ser avaliados tanto no nível individual quanto estrutural. Seu trabalho meticuloso os levou a concluir que a tipologia do RDC era uma ferramenta eficiente e eficaz para entender o comportamento nos desastres. Além disso "...específica muito bem um delicado equilíbrio micro macro entre a estrutura individual e social." (Kreps et al. 1994, p. 191).

Com base na perspectiva de estresse coletivo observada acima, Drabek (2003) formulou um modelo para prever a eficácia relativa das recuperações de desastres.

Este trabalho fez um paralelo com a lógica da equipe Kreps, mas introduziu conceitos diferentes. Os gestores de emergência da localidade foram vistos como aninhados dentro de sistemas estaduais e federais que mudaram ao longo do tempo, refletindo percepções de ameaças, políticas governamentais, tendências demográficas e outros fatores (pp.147-152). Ao implementar uma série de estratégias gerenciais, várias formas de redes interagências foram alimentadas para entrar em ação diante da ameaça de impactos com potencial de provocar desastre. O uso de 26 estratégias específicas de coordenação previu a forma da resposta a emergências e sua eficácia em evitar o desastre. Embora longe de ser completa, futuras pesquisas comparativas nesse sentido fornecerão a base necessária para teorias cientificamente baseadas na Gestão de Emergências.

Finalmente, como Dynes (2002, 2003) documentou, a teoria do capital social oferece muitos insights importantes. Esta análise foi estendida por Nakagawa e Shaw (2004) em seu estudo de caso sobre a reconstrução após o terremoto devastador de 1995 em Kobe, Japão. Seus resultados claramente documentaram que o alto nível de confiança da comunidade em seus líderes foi o principal fator que facilitou a aceitação das decisões coletivas tomadas ao longo do processo da recuperação. Eles concluíram que "... capital social e liderança na comunidade são os atributos básicos, que são de natureza universal, independentemente das etapas de desenvolvimento do país (p.29)”.

4. Crítica Social.

Uma área final de contribuição tomou a forma de crítica social. Refletindo suas raízes históricas, os sociólogos têm oferecido "observações" sobre as respostas a emergências e recuperação de desastres destacando falhas fundamentais, tanto nos esforços operacionais quanto na política. Essa prática tem refletido as publicações do RDC (Centro de Pesquisas de Desastres) desde sua origem. Em sua primeira publicação, por exemplo, Drabek, apontou "problemas operacionais" decorrentes de coordenação e comunicação intraorganizacionais inadequadas (1968, pp. 155-169). Anos depois (Drabek 1996a) enfatizou que os executivos nas empresas precisam "resistir à negação de ameaças" (1996a, p. 244), "não exagerar" (1996a, p. 245) e "desmascarar o mito do pânico" (1996a, p. 245). Dynes (1994, 1983) tem repetidamente criticado as ações de planejamento e preparação praticadas por muitos que continuam a falhar porque suas abordagens, fundamentalmente, de cima para baixo são falhas e enraizadas em suposições que refletem mitos em vez de resultados de pesquisa. Há, no entanto, que considerar as mudanças no tecido social após 2005 e essencialmente após 2020.

O Sistema Consultivo de Segurança Interna (HSAS) foi considerado carente. Por exemplo, Major e Atwood (2004) documentaram que apenas 49% dos cidadãos americanos pesquisados em abril de 2003 (p.82) responderam que o sistema era "útil". A ambiguidade nos anúncios de desastre foi a principal reclamação e teve consequências reais.

"A ambiguidade de tais anúncios deixa o público com apenas uma escolha: não se preparar (p.97)”. Estudos como esses levaram Aguirre (2004) a uma visão altamente crítica:

 "O atual Sistema Consultivo de Segurança Interna (HSAS) não se baseia em anos de estudo em ciências sociais e não beneficia a nação. Não é um sistema de alerta. Na melhor das hipóteses, o HSAS é uma ferramenta de mitigação e relações públicas antecipatórias (p.112)”.

3. POSTOS CHAVES 

As sobreposições disciplinares que refletem nos trabalhos, foram analisadas pelos sociólogos que estudam desastres em geral, empregando ferramentas teóricas e metodológicas. De fato, o primeiro livro de expressão sobre gestão de emergências (Drabek e Hoetmer 1991), refletiu uma mistura de conceitos, conclusões e análises da sociologia, administração pública e uma ampla variedade de outras disciplinas. Tais pontos de sobreposição dentro da literatura são variados e numerosos.

As seguintes definições documentam o ponto:

1.    Resposta.

Um tema central na análise da resposta a emergências é o conceito, por exemplo, Drabek e McEntire 2002, 2003. Quarantelli (1996) resumiu muitos dos principais insights dos estudiosos que vinham se acumulando ao longo dos anos, como Stallings (1978), Weller (1972) e Neal (1984) que examinaram tal dinâmica. Mais recentemente, Mendoça e Wallace (2004) combinaram esses insights com os de psicólogos sociais como Weick (1993), e ofereceram novas observações importantes baseadas em exame detalhado das entrevistas do RDC após o furacão Camille (1969). Ao fazê-lo, desenvolveram uma nova metodologia para especificar os tipos de dados necessários para documentar o "onde, quando e como" a improvisação ocorre durante as respostas a emergências.

2.    Recuperação.

Avaliações a longo prazo dos impactos de desastres em indivíduos e comunidades ilustram os laços estreitos entre sociologia, psicologia, economia e outras disciplinas.

Drabek (2004) resumiu inúmeros estudos em que vários quadros teóricos foram usados para documentar as aflições psíquicas duradouras após o derramamento de óleo de Exxon Valdez  (Arata et al. 2000), Furacão Floyd (Willigen 2001), o Terremoto de Northridge de 1994 (Siegel et al. 1999), o bombardeio de 1995 do Edifício Federal Alfred P. Murrah em Oklahoma City (Benight et al. 2000) e outros. Embora a controvérsia permaneça em relação à eficácia relativa das modalidades alternativas de tratamento (NIMH 2002, p.9), as evidências são claras de que a maioria dos indivíduos lida bem com os piores eventos. Para alguns, no entanto, o sofrimento persistente de perda e do medo continuam, embora algumas intervenções, como o "relatório crítico de estresse", possam oferecer promessa (por exemplo, Mitchell e Everly 2000). Mudanças econômicas e demográficas após eventos como o furacão Andrew (Peacock et al. 1987), reformularam conclusões anteriores de "sem efeito" alcançadas por outros (Rossi et al. 1978; Wright e Rossi 1981). Efeitos de curto prazo sobre fenômenos sociais como taxas de casamento (Cohan e Cole 2002) em relação ao furacão Hugo, padrões de transporte (Edwards et al. 2000) em relação ao furacão Floyd e outros fenômenos sociais continuam a ser documentados, assim como o aumento da desigualdade étnica, como o que ocorreu após o furacão Andrew (Morrow e Peacock 1997). Futura colaboração multidisciplinar será necessária para que os processos e resultados de recuperação de desastres sejam mais bem compreendidos.

3.    Preparação. 

Após um extenso estudo sobre o comportamento do turismo nas desocupações de áreas (Drabek 1996a), a FEMA – Federal Emergency Management Agency, apoiou o esforço de Drabek para se unir com o corpo docente da Escola de Gestão da Indústria de Viagens, Universidade do Havaí, em Manoa (Drabek e Gee, 2000). Um guia com instruções de gestão de emergências foi criado para professores dentro de departamentos de turismo, hospitalidade, restaurantes e gestão de viagens. Isso facilitou a difusão do conhecimento da Ciência das Emergências como um ramo da Sociologia, para essa área profissional cujos negócios refletem uma vulnerabilidade em nível de catástrofe (Drabek 1994).

A difusão de inovações tem sido há muito um ponto focal de sociólogos e pesquisadores de comunicações (Rogers 1962). Drabek (1991) documentou a história social da adoção e implementação de microcomputadores em várias agências locais e estaduais de gestão de emergências durante o final da década de 1980. Aspectos problemáticos dessas adoções foram especificados por Quarantelli (1997). Suas observações contrastam fortemente com as vantagens dessa tecnologia que são propostas por aqueles provenientes de outras doutrinas disciplinares (Stephenson e Anderson 1997; Gruntfest e Weber, 1998).

4.    Mitigação.

Aprender com a sabedoria de geógrafos sociais, como formulou Gilbert White, Mileti (1980) em um paradigma geral para avaliar os ajustes humanos aos riscos associados a condições ambientais extremas. Com o passar dos anos, seu trabalho amadureceu para que, em 1999, pudesse apresentar um quadro bem-desenvolvido de uma "abordagem de mitigação sustentável de riscos" (Mileti 1999, pp.31-35). Sua abordagem recebeu críticas, no entanto, estudiosos como Aguirre (2002) têm questionado tanto o conteúdo quanto o direcionamento.

Outros, como McEntire et al. (2002, pp.270-272) registraram fortes reservas sobre o conceito de “mitigação sustentável de riscos", não apenas a aplicação de Mileti.

4. RECOMENDAÇÕES

Os gestores de emergências têm recebido recomendações por parte dos sociólogos. Muitas foram codificadas no texto editado por Drabek e Hoetmer (1991). As ideias recomendadas se baseiam no fluxo contínuo de publicações produzidas por funcionários graduados do RDC e sociólogos localizados em outras universidades. Entre as recomendações, as mais importantes dizem respeito aos princípios, como segue: 

• Uma abordagem de todos os perigos é essencial (Drabek e Hoetmer 1991).

• As atividades de planejamento e preparação são processos contínuos, não apenas metas a serem cumpridas e deixadas engavetadas (Dynes et al. 1972).

• O conhecimento em ciências sociais, não mitos, deve orientar as atividades do programa, prioridades e estratégias de implementação (Quarantelli e Dynes 1972).

• Se os planos para recuperação de desastres forem guias relevantes, o comportamento deve ser desenvolvido por aqueles que os implementarão (Dynes e Drabek 1994).

• As ações de resposta a emergências requerem a implementação de modelos teóricos baseados em recursos e não em autoridade (Dynes 1994; Neal e Phillips 1995; Drabek 2003).

Este último princípio reflete o ponto de sobreposição disciplinar e aponta o caminho para uma futura agenda de pesquisa. Escrevendo a partir da perspectiva de um cientista político, Sylves (2004) afirmou de forma sucinta: ...“o campo deve avançar através da produção de conhecimento amplamente difundido para quem optar por aprendê-lo (p.32)”.

"Quando se trata do campo da Gestão de Emergências, o objetivo é desenvolver uma nova teoria ou adaptar uma velha para produzir uma política”

Essa recomendação essencial, e outras como ela, estão sendo implementadas em agências locais de gestão de emergências e unidades relacionadas a governos, com mais frequência do que em qualquer outro momento da história. Uma gravação de um pronunciamento do Gerente de Segurança de Bradenton, Flórida é apenas uma das dezenas de esclarecimentos que poderiam ser citados. Em resposta aos mandatos federais que alteraram a Lei da Água Potável Segura, ou seja, a Lei de Segurança da Saúde Pública e Preparação do Bioterrorismo de 2002, Brian Sharkey (2004) pressionou por mudanças.

Entre as medidas tomadas, que refletiam os princípios acima, todas estavam estas:

• "No início, o plano foi desenvolvido com o pessoal sênior do departamento. Essas pessoas são as responsáveis pela execução do plano, então elas devem estar aptas a implementar (p.7)”.

• "As agências locais de resposta a emergências estavam envolvidas no desenvolvimento de planos. Isso"(...) permitiu que elas integrassem seu plano com o nosso (p.7)”.

• "O plano é sempre considerado um produto inacabado e se torna uma parte ativa da evolução do nosso ambiente de trabalho, e não é apenas mais um “coletor de pó” (p.7)”.

Infelizmente, as vulnerabilidades aos riscos estão se acelerando em taxas que excedem em muito as capacidades (aumentadas) devido a uma série de fatores sociais, demográficos, tecnológicos e políticos. Assim, embora muito tenha sido realizado através das descobertas da pesquisa sociológica, o resultado tem sido uma sociedade com riscos ainda maiores. E, globalmente, a situação é muito pior.

5. AGENDA FUTURA

A agenda foi proposta por inúmeros estudiosos que se reuniram para celebrar os 40 anos da fundação do Centro de Pesquisa em Desastres (RDC – Disaster Research Center) e, para refletir sobre o passado e propor novos rumos (Rodríguez et al. 2004). Ao final da conferência de dois dias, eles identificaram uma lista de prioridades de pesquisa. Entre elas estava uma visão de aumento da "globalização", acrescido do foco em vulnerabilidade e desenvolvimento, aumento de pesquisas interdisciplinares e multidisciplinares, tecnologias emergentes, impactos populacionais, especialmente crianças,  (desigualdades raciais, étnicas, de gênero, de classe e de idade) e novas ameaças complexas representadas por ataques terroristas (pp.130-131). Esta listagem e as elaborações fornecidas são inestimáveis para qualquer um que possa formular sua própria agenda de pesquisa. A partir deste e de outros esforços (Anderson e Mattingly 1991; Simpson e Howard 2001), dois temas-chave merecem prioridade.

Perspectivas teóricas alternativas devem ser elaboradas, encorajadas e comparadas.

A partir da orientação de problemas sociais proposta por Kreps e Drabek (1996), os desastres devem ser colocados no contexto mais amplo das políticas públicas, percepção e história. Da mesma forma, as análises das injustiças sociais devem ser continuadas, pois refletem nas desigualdades de raça, gênero, idade etc. que são destacadas por aqueles que defendem perspectivas de vulnerabilidade social (Enarson et al. 2003). Assim como os insights de Mileti (1999) e outros cujo foco na mitigação os levou à sabedoria da amplitude da perspectiva inerente à teoria do risco sustentável. Diferentes questões de pesquisa podem ser melhor perseguidas por meio de uma dessas perspectivas ou de alguma outra. O campo de investigação se desenvolverá melhor através da expansão, não do fechamento prematuro.

Um foco global, e não nacional, deve ser desenvolvido, pois há muitas razões pelas quais uma perspectiva global deve ser nutrida.

1. Em primeiro lugar, é através da comparação intersecional que as questões de validade externa podem ser melhor abordadas (Drabek 2000; Pavão 1997).

2. Em segundo lugar, como Dynes (2004) apontou tão efetivamente, a maioria das vítimas de desastres reside em países com fragilidades sistêmicas, onde poucas equipes de pesquisa se aventuraram.

3. Em terceiro lugar, devem ser avaliadas as ligações entre as consequências do desastre e outros eventos, como reassentamentos causados por projetos de mitigação do Banco Mundial. "Sem entender as consequências empobrecidas do deslocamento, as desigualdades entre ganhadores e perdedores de tais projetos serão ampliadas e perpetuadas, ou seja, mais pessoas deslocadas acabarão pior, mais pobres do que antes do projeto entrar em seu meio." (Cernea 2003, p. 37).

4. Em quarto lugar, novas ameaças, como o terrorismo, e as vulnerabilidades que refletem devem ser vistas dentro de um contexto internacional se as políticas de preparação, resposta e mitigação forem efetivamente informadas.

Dynes (2003, p.21) colocou de forma sucinta:

"Uma das consequências dos ataques às Torres Gêmeas no dia 11 de Setembro foi o esforço para remover as burcas, o que distorceu a visão daqueles no Afeganistão. A política dos EUA insistiu que mantivéssemos nossas burcas, ignorando as lições de Hamburgo, Hiroshima e Nova York."

Referencies

Dynes, R.R. (1969) Organized Behavior in Disaster: Analysis and Conceptualization . Columbus: Disaster Research Center, Ohio State University.

——— and E.L. Quarantelli (1968a) "Group behavior under stress: a required convergence of organizational and collective behavior perspectives ." Soc. and Social Research 52 (July): 416-429.

——— (1968b) "What looting in civil disturbance really means ." Trans-action 5 (May): 9-14.

Etzioni, A. (1968) The Active Society. New York : Free Press.

Form, W.H. and S. Nosow (1958) Community in Disaster. New York : Harper.

Fritz, C.E. (1963) "The therapeutic aspects of community disaster ." Unpublished paper cited in F. L. Bates et al. (eds.) The Social and Psychological Consequences of a Natural Disaster: A Longitudinal Study of Hurricane Audrey. Washington: National Academy of Sciences-National Research Council.

——— and J.H. Mathewson (1957) Convergence Behavior in Disasters: A Problem in Social Control. Washington: National Academy of Sciences-National Research Council.

Thompson, J.D. (1967) Organizations in Action. New York: McGraw-Hill.