GESTÃO DE EMERGÊNCIAS: UM REGISTRO HISTÓRICO

Em março de 2007 o Dr. Wayne Blanchard, sob a direção do Dr. Cortez Lawrence, da FEMA, formaram um Grupo Tarefa para estabelecer os princípios da Gestão de Emergências.

A monografia do GRUPO TAREFA listou oito princípios e descreveu cada um suscintamente.

GESTÃO DE EMERGÊNCIAS

Definição: função encarregada de criar a estrutura por meio da qual as comunidades identificam perigos, analisam riscos e reduzem as vulnerabilidades e estabelecem os métodos para lidar com a recuperação dos efeitos de desastres.

Visão: promover meios de tornar as comunidades mais seguras e menos vulneráveis, ​​com capacidade de lidar com os riscos de perigos, controlar emergências e recuperar de desastres.

Missão: coordenar a integração de esforços cooperados nas comunidades para construir, e manter a melhoria continuada da capacidade local de mitigar, preparar, responder e recuperar de impactos naturais e/ou antropogênicos.

A iniciativa resultou da percepção do Dr. Blanchard que consultou uma vasta literatura que mencionava "princípios da gestão de emergências”, mas nenhuma definia esses princípios.

Os oito princípios incluem:

1.       Abrangência – considerar todos os perigos, todas as fases, todas as partes interessadas e todos os impactos decorrentes de emergências e desastres.

2.       Antecipação – antever a probabilidade de perigos de causas naturais e/ou antropogênicas, tomando medidas de prevenção, bem como ações de preparação para tornar as comunidades mais resistentes e resiliente a desastres.

3.       Orientação – adotar técnicas e métodos para identificar perigos, analisar riscos e determinar vulnerabilidades, com vista integrar recursos de alta-qualidade.

4.       Integração – buscar a unidade de esforço entre todos os níveis de governo e dos diferentes atores privados, indivíduos e famílias.

5.       Cooperação – fomentar relacionamentos duradouros entre indivíduos e organizações, para alcançar níveis de confiança na formação de equipes, construindo consensos.

6.       Coordenação – alinhar as partes interessadas em atingir um propósito comum.

7.       Flexibilidade – criatividade e inovação para enfrentar desafios.

8.       Profissionalismo –a cientificidade e o conhecimento com base em educação, treinos, e experiências, mantendo a ética da gestão pública e da iniciativa privada.

OS OITO PRINCÍPIOS

ABRANGÊNCIA

Pode ser definida como a visão ampliada que considera a totalidade das funções administrativas e operacionais para mitigar, preparar, responder e recuperar de desastres.

Neste sentido o princípio da abrangência implica considerar todos os perigos, todos os riscos, todas as vulnerabilidades como parte das fases do planejamento, com vista a probabilidades de impactos, integrando todas as etapas da gestão estratégica para controlar emergências e recuperar de desastres.

Todos os perigos: em uma jurisdição a gestão de emergências deve colocar em perspectiva avaliar riscos associados a perigos, determinando as vulnerabilidades a impactos. Os riscos devem ser mitigados e os recursos devem ser alocados para os riscos que não puderem ser afastados dos perigos. Se houver falha na abrangência haverá fracasso na gestão.

SEMÂNTICA CONFUSA

Os membros do Grupo Tarefa perceberam semelhanças nas formas com as quais organizações governamentais e privadas reagem a ameaças, e como planejam para recuperar dos desastres. Essas ações são a base para a maioria dos planos de emergência.

Outra percepção do Grupo Tarefa tem a ver com as interpretações semânticas que assumem como sinônimos os termos: emergências, desastres, catástrofes e calamidades. Essas designações para dimensionar eventos indesejáveis já foram redefinidas, permitindo avaliar de forma acurada os níveis de impactos e de tempos-resposta.

O princípio da abrangência tem a ver com: mitigação, preparação, resposta e recuperação.

A mitigação é considerada como a etapa inicial, embora possa ser também parte das etapas subsequentes. A mitigação é responsabilidade dos gestores de outros setores, mas “recrutados” pelo gestor de emergências.

• A preparação foca o desenvolvimento de planos para garantir a resposta eficaz a impactos de perigos cujos riscos não puderam ser mitigados.

• A resposta corresponde à etapa da reação imediata a um impacto. Idealmente ativada com recursos na medida exata, para controlar uma emergência evitando o desastre.  

• A recuperação inclui restaurar serviços básicos da comunidade e subsidiar as perdas e danos. O desenvolvimento do plano estratégico para a recuperação deve detalhar os materiais, mão-de-obra e finanças que podem se superpor nos diferentes estágios, sem que exista uma definição de quando um período termina e outro começa.

Compete ao gestor de emergências considerar em cada estágio (...)

Todos os impactos potenciais precisam ser analisados continuamente e atualizados nos planos de resposta, considerando sempre as probabilidades da magnitude impactos, incluindo aqueles com risco de atingir fatores econômico-financeiros.

Todas as partes interessadas estão intimamente relacionadas à coordenação dos esforços cooperados, considerando costurar as relações de trabalho no setor privado e governamental.

ANTECIPAÇÃO

Este princípio tem a ver com as competências do gestor de emergência de antever as possibilidades e probabilidades de emergências e desastres e fazer projeções. A partir destas previsões são então tomadas as medidas preventivas com correspondentes ações de preparação com vista a desenvolver resistência e resiliência a desastres.

Pesquisas científicas trazem à luz as probabilidades de ameaças naturais e sociais, servindo de indicadores para o cruzamento de dados. Os registros de impactos evidenciam que os desastres estão se tornando gradativamente mais frequentes, intensos, dinâmicos e complexos. O número de desastres aumentou nas últimas décadas, não apenas em incidências, mas também em intensidades de danos. As perdas econômicas e ambientais crescem em taxas exponenciais com a expansão das moradias erguidas em áreas de risco.

A localização das comunidades e a construção de edifícios e infraestrutura viária não consideraram os riscos potenciais que as encostas e várzeas de rios representam.

A má gestão ambiental e a falha em aplicar os códigos de uso do solo, contribuem com aumento de desastres. No âmbito antropogênico há o aumento de ataques terroristas.

PLANOS DE AÇÕES

Tradicionalmente, os gestores de emergência têm limitado suas atividades focando o desenvolvimento de planos de resposta e de coordenação das ações iniciais de controle a emergências. No entanto, o gestor de emergências precisa dedicar atenção especial a ações continuadas de prevenção e mitigação.

Quanto menos ações de mitigação forem implementadas, maiores deverão ser as de preparação. Essa é uma conta que, por conseguinte, conduzirá à etapa da recuperação – que como se sabe é a mais lenta e, para muitas pessoas é a mais dolorosa e humilhante.

As ações voltadas à recuperação implicam na coordenação de recursos cooperados que dependem de obter investimentos governamentais e, às vezes, internacionais.

Os gestores precisam identificar os protagonistas dos perigos e, com eles analisarem os riscos para juntos proporem as medidas de mitigação e redução das vulnerabilidades.

Considerando os riscos crescentes que as comunidades enfrentam, o papel do gestor de emergências não pode mais ser considerado como a de um técnico da rotina. Ele é acima de mais um profissional consultor sênior de políticas e finanças, com atenção voltada a supervisionar programas comunitários.

A principal atribuição do gestor de emergências é tecer e manter uma complexa rede de relacionamentos, com todos os demais setores da localidade. Essa função tem em perspectiva todos os perigos e riscos nas fases, antes, durante e após o impacto.

No entanto, seu desempenho depende do apoio de autoridades públicas para aprovar leis e portarias que reduzam as vulnerabilidades bem-conhecidas dos grupos estratificados.

Esforços colaborativos entre especialistas e organizações nos setores público, privado e ONGs são necessários para promover a prevenção e a preparação para desastres com maior probabilidade de atingir indivíduos e famílias em situação desfavorável de moradias.

O Plano Diretor para uso do solo e a implementação dos códigos de construção são imperativos e devem enfatizar as melhorias continuadas, e não apenas a conformidade.

ORIENTAÇÃO

Este princípio está fundamentado na prioridade de integrar os recursos cooperados por meio de treinos conjuntos das agências de resposta em nível privado, municipal e estadual.

Os gestores de emergência são responsáveis ​​por planejar a integração de recursos cooperados de forma eficaz. Isso significa definir prioridades políticas fundamentadas em níveis mensurados de vulnerabilidades aos riscos à vida, propriedades e meio ambiente.

REFERÊNCIA NORMATIVA

A NFPA 1600 afirma que os programas de gestão de emergências “devem identificar perigos, monitorar esses perigos, analisar os ricos e determinar as vulnerabilidades em função da probabilidade de esses perigos impactarem pessoas, propriedades, o meio ambiente, como também a própria entidade [programa] à qual pertencem esses perigos”.

Esse requisito é em primeira mão direcionado ao setor público, pelas próprias ações e outorgas ao setor privado.

Uma análise eficaz de riscos é baseada em:

1. Na identificação dos perigos naturais e artificiais que podem ter efeito significativo na comunidade ou organização;

2. Na identificação dos perigos com base nas vulnerabilidades da comunidade, para determinar a natureza dos riscos que eles representam;

3. Na projeção dos efeitos de impactos, para determinar os danos potenciais que podem sofrer comunidades, organizações e outras entidades específicas

As estratégias de mitigação (todos os envolvidos), planos de operações de emergência (órgãos de governos), planos de ação em emergências (iniciativa privada), continuidade de negócios e planos de recuperação pré e pós-desastre (governos, ONGs, famílias) devem estar fundamentados nas análises dos riscos específicos e nos recursos a serem alocados para lidar com o controle de eventos indesejáveis e recuperação de desastres.

Comunidades têm riscos diferentes.

Os gestores de emergências fazem a diferença ao analisarem os riscos nas comunidades.

Orçamentos, decisões administrativas, planos, programas de educação pública, recursos, treinos em equipes e exercícios conjuntos para aprimorar os esforços cooperados, necessariamente devem primeiramente concentrar nos perigos e riscos mais graves.

O princípio da abrangência tem o objetivo de garantir o desenvolvimento e a atualização sistemática dos planos, para que sejam adaptados à dinâmica das ameaças e magnitudes dos desastres. Assim, como decorrência, a comunidade estará mais bem-preparada para eventos de menores proporções, sem a necessidade de esforços adicionais.

INTEGRAÇÃO

Os gestores de emergências assumem a responsabilidade de integrar esforços cooperados em todos os níveis de governo e demais elementos de uma comunidade.

REFERÊNCIA HISTÓRICA

Nos Estados Unidos, no início da década de 1980, os gestores de emergências adotaram o Sistema Integrado de Gestão de Emergências (IEMS), que implicou em uma abordagem sistêmica de todos os riscos para a direção, controle e coordenação de desastres, independentemente de sua localização, tamanho e complexidade. O IEMS integrou parcerias com todas as partes interessadas nas tomadas de decisão das comunidades e promoveu uma cultura organizacional crítica para alcançar conjugar o governo, organizações não-governamentais (ONGs), setor privado e os principais atores comunitários.

A integração vertical e horizontal de esforços cooperados, significa que, em nível local, os programas de emergência devem ser unificados a outras atividades do governo.

O plano de operações em emergências do governo deve dar suporte aos planos de ação em emergências das organizações do setor privado em geral. Também, os planos em todos os níveis do governo local devem, em última análise, ser integrados aos planos das organizações não-governamentais (ONGs) e, ser consistente com seus valores.

As empresas falham em não exigir maior base de diretrizes para interação com os planos de operações dos governos, com vista a respostas a eventos que ameaçam os negócios.

Os planos de continuidade de negócios devem integrar as estratégias econômicas e financeiras da comunidade, e as empresas privadas podem fornecer recursos significativos tanto no controle de emergências como nas ações de recuperação de desastres; portanto, constituem um componente crítico do plano estratégico das comunidades.

Dada a infraestrutura do setor privado, a falha dos governos em incluir as empresas nos planos de operações pode ter consequências para a estabilidade financeira da comunidade.

As decisões no dia a dia da gestão de emergências precisam ser registradas e não apenas em termos de impactos, mas principalmente nos aspectos administrativo-financeiros.

Compete ao programa local de gestão de emergências integrar os planos desenvolvidos no âmbito das localidades, formando um plano-máster de nível superior. Então, os recursos locais devem ter as pontas preparadas para integrar recursos do governo estadual, e deixar apta toda a documentação para obter os financiamentos para recuperação de desastres.

Se os planos não estiverem sistematicamente atualizados resultará em atrasos.

Embora seja responsabilidade inerente ao governo proteger a população, as atividades implícitas à gestão estratégica precisam estar prontas de forma abrangente e antecipada por meio da construção de parcerias dos setores governamentais, privado e mídia.

COOPERAÇÃO

No tocante às ações cooperadas, compte aos gestores de emergências tecer e manter uma complexa rede de relacionamentos, responsável por sustentar as comunicações de forma ampla e sincera entre pessoas e organizações para alcançar a formação de equipes com alto nível de qualificação e entusiasmo.

QUESTÕES SEMÂNTICAS

Há uma diferença entre “colaboração” e “cooperação”, portanto empegar esses ermos como como sinônimos, dificulta distinguir as ações descritas por essas palavras.

O termo coordenação refere a um processo que visa garantir que funções, atribuições e responsabilidades sejam realizadas em sintonia para alcançar um objetivo definido.

O termo colaboração implica em uma atitude ou cultura organizacional que caracteriza o grau de contribuição ou participação social consistente para alcançar metas.

Em resumo: a colaboração cria o ambiente no qual a coordenação pode ajudar a funcionar efetivamente. Na recuperação esses fatores contribuem para o melhor de pessoas e instituições ao obter a interação cooperativa e ordenada para as metas bem-definidas.

BREVE HISTÓRICO

Em agosto de 2005, imediatamente após o impacto do furacão Katrina em Nova Orleans (EUA), o correspondente da revista Governing, Jonathan Walters, escreveu: “O fator mais importante para a integração de esforços cooperados é o relacionamento sólido entre os agentes de resposta expostos a elevados níveis de estresse”. Jarrod Bernstein, um porta-voz do New York Office of Emergency Management, acrescentou: “Você não quer conhecer alguém quando estiver enfiado no meio dos escombros”. Esse é o tipo de relacionamento de confiança e compromisso de cooperação que precisa ser estabelecido.

É conjunção da colaboração e coordenação de esforços que torna possível alcançar os resultados estabelecidos pela gestão no Plano de Recuperação de Desastres.

Membros da equipe de resgate do estado da Lousiana, Comfort e Cahill, reconhecem a essencialidade da colaboração e manifestam que: “Em ambientes de alta incerteza, a confiança nos parceiros é o alicerce da ação resoluta. No entanto, construir essa confiança em um ambiente operacional multiorganizacional é um processo complexo, talvez a tarefa mais difícil envolvida na estruturação de um sistema integrado de resposta e recuperação de desastres.” Thomas E. Drabek, Ph.D; da University of Denver, sugere que a colaboração envolve três elementos:

1. Estar comprometido em identificar todos os participantes nas ações de recuperação de desastres, tendo esses atores incluídos como recurso na etapa da preparação.

2. Obter e manter as relações funcionais para o sistema de resposta funcionar.

3. Envolver os atores sob um manto sincero, para desenvolver um plano de preparação.

IMPORTANTE: a cooperação é provavelmente o elemento mais crítico porque é esse interesse sincero que gera a confiança e compreensão para que a colaboração tenha a consistência de “equipe” com o objetivo de proteger a comunidade quando impactada.

O princípio da cooperação pode ser mais bem-compreendido quando “apertarmos as mãos na preparação, para não termos que apontar dedos na recuperação.”

COORDENAÇÃO

Os gestores de emergências objetivam sincronizar as atividades de todas as partes relevantes interessadas em atingir um propósito comum.

Os gestores de emergência raramente conseguem estar na posição de direcionar as atividades das agências e organizações envolvidas no programa coordenação de recursos.

Na maioria dos casos, as pessoas responsáveis ​​por essas organizações ocupam posição hierárquica superior em relação ao gestor de emergências. No entanto, cada parte interessada traz para o processo de planejamento as suas próprias autoridades, mandatos legais, cultura e missões operacionais.

O princípio da coordenação exige que o gestor de emergências obtenha um compromisso entre agências díspares, mantendo a sua independência para atingir um propósito comum.

O princípio da coordenação exige que o gestor de emergências pense estrategicamente a partir de uma visão abrangente do "quadro geral", sem perder a percepção de como cada parte interessada se encaixa no mosaico. Esse tipo de competência individual é a pedra angular para o programa prescrito pelo National Preparedness Standard (NFPA 1600) e pelo Emergency Management Acreditation Program.

Ao desenvolver o Programa Estratégico de Gestão de Emergências (PEGE), o gestor assume o protagonismo para persuadir atores sociais a assumirem a responsabilidade por objetivos específicos.

O PEGE utiliza mecanismos para avaliar continuamente os níveis de progressão.

O princípio da coordenação é aplicável nas quatro etapas da Gestão de Emergências, sendo o ponto de apoio das atividades operacionais bem-sucedidas.

O princípio da coordenação dá ao gestor ferramentas para atingir um propósito comum.

FLEXIBILIDADE

Os gestores de emergências usam abordagens criativas e inovadoras para lidar com os desafios de desastres. Devido às diversificadas responsabilidades os gestores de emergências devem fundamentar as decisões nas leis, políticas e procedimentos operacionais, considerando que essas ordenanças governamentais dão pouca flexibilidade àquelas funções tradicionais.

Os gestores de emergências são livres para propor soluções criativas para atingir metas.

Devido ao princípio da flexibilidade de atuação, o gestor pode estabelecer prioridades, como determinar os níveis de vulnerabilidades da comunidade e desenvolver estratégias para reduzir ou eliminar os riscos com ações de mitigação. No entanto, pode haver mais de uma estratégia de mitigação e, é neste sentido que o princípio da flexibilidade possibilita ao gestor selecionar a ação mais eficiente, em vez de acatar a mais fácil.

Na etapa da preparação, o gestor de emergências pode estruturar as ações bem-organizadas de resposta comunitária, fundamentando no plano de operações em emergências nos fatores de risco analisados que não puderam ser mitigados.

Embora a maioria das políticas e procedimentos no governo sejam específicos e projetados com pouco espaço para diferentes interpretações, o plano de operações em emergências é desenvolvido para ser flexível e ajustável a todas as operações empresariais e comunitárias.

O plano flexível foca as consequências do evento.

A etapa mais dramática (espetacular) da gestão de emergência é a resposta.

Nesta etapa, o gestor coordena as ações direcionadas aos objetivos para controlar a condição. Porém, nem sempre as ações iniciais atingem os propósitos. Nesses casos, o princípio da flexibilidade prevalece e o gestor sugere variações nas táticas, até mesmo alterando padrões de procedimentos, mesmo que suas decisões nem sempre fiquem claras.

A ênfase da flexibilidade está na capacidade de tomar decisões rápidas para solucionar problemas com base na dinâmica do evento e não na adesão rígida a planos pré-existentes.

Na etapa da recuperação o foco inicial é direcionado aos esforços de curto prazo, porém, essa atenção não deve desviar das ações de longo prazo que são o fulcro da recuperação.

CIÊNCIA E ARTE

O princípio da flexibilidade é fundamental para o sucesso, pois é essa característica do gestor que o habilita a aplicar soluções alternativas com assertividade e criatividade

CIENTIFICIDADE (PROFISSIONALISMO)

Os gestores de emergências valorizam o conhecimento com base na ciência, experiências, educação continuada, treino, administração pública e na ética profissional.

A cientificidade não diz respeito apenas aos atributos do gestor, mas principalmente com comprometimento de resultados. Essa profissão exige fatores determinantes que incluem:

Código de ética – embora nenhum código de ética tenha sido acordado para a profissão, o Código de Ética da Associação Internacional de Gestores de Emergências, com ênfase no respeito e comprometimento, é aceito como o padrão para gestores de emergências.

]Associações profissionais – os gestores envolvidos com as premissas da profissão aderem a organizações como a National Emergency Manager’s Association (NEMA) e a International Association of Emergency Managers (IAEM). Também são membros de associações locais.

Certificados – demonstram o nível de especialização e tempo exercendo a profissão.

Conhecimento – em três áreas principais:

1. Estudos dos registros de desastres, especialmente os que atingiram a localidade.

2. Estudos em ciências sociais e humanas voltados aos efeitos dos desastres.

3. Estudos e experiências dos resultados e padrões de procedimentos na cena.

Normas técnicas e melhores práticas – acompanhar as atualizações da NFPA 1600, alinhando sempre os padrões de procedimentos aos contextos, com as melhores práticas.