SOCIOLOGIA, DESASTRES E GESTÃO DE EMERGÊNCIAS *

Tradução e adaptação de Randal Fonseca

História, Contribuições e Agenda Futura Este texto é do Instituto da FEMA para a disciplina: Desastres e Gestão de Emergências: a Convergências e Divergências de Conceitos, Questões e Tendências na Literatura das Investigações. Por: David A. McEntire, Emmitsburg, Maryland. Agradecimento especial: Ruth A. Drabek. *Do original em inglês: This is a text from the FEMA Institute for the discipline: Disaster and Emergency Management: Research and Diversion of Concepts (RDC), Issues and Trends in the Research Literature Universidade de Denver: CO 80208-2948 Thomas E. Drabek, Ph.D. e John Evans Professor Emérito do Dep. de Sociologia e Criminologia NOTA DO EDITOR: Algumas adaptações lexicais foram feitas no texto traduzido do original para coadunar as expressões adotadas no idioma português para a disciplina Gestão de Emergências.

ABSTRACT This chapter will summarize the contributions of sociologists to the study of disasters and the profession of emergency management. While some non-U.S.A. references will be made, most of the analysis will be limited to studies conducted within the U.S.A. by American scholars. The essay is divided into five sections: 1) history, including key literature reviews, definitions and issues of controversy; 2) major contributions to the knowledge base; 3) key points of overlap with other disciplines; 4) recommendations for emergency managers; and 5) future research agenda.

RESUMO

Este é um resumo das contribuições dos sociólogos para o estudo de desastres e da profissão de gestor de emergências. A maior parte desta análise está limitada a estudos nos EUA. Este ensaio está dividido em cinco seções: 1) história: principais revisões de literatura, definições e questões de controvérsia; 2) principais contribuições: importantes para a base de conhecimento; 3) postos-chaves: sobreposição da sociologia com outras disciplinas; 4) recomendações para os gestores de emergência; 5) agenda futura de pesquisas.

INTRODUÇÃO

Desastres têm sido objetos de estudo por sociólogos. De fato, antes da década de 1980 a literatura de pesquisa era dominada por análises sociologicamente orientadas, seguidas pelos geógrafos sociais, a exemplo de Burton, Kates e White (1993). Dado esse legado rico e expansivo, este texto está limitado a destaques e não a detalhes. Os leitores que desejarem aprofundar são aconselhados a revisar as obras referenciadas. Muitas contribuições sociológicas importantes foram feitas por estudiosos que pesquisam os desastres que ocorreram fora dos EUA. Apenas alguns são notados, mas a maioria não.

1. HISTÓRIA

As principais revisões de literatura, definições e questões de controvérsia. Embora existam muitas interpretações sobre o objeto de estudo da Sociologia, a maioria dos cientistas concordaria que o foco da disciplina é o “estudo da interação humana”. Assim, quando o desastre acontece, os sociólogos perguntam: "Como os humanos respondem?" Podemos começar pelo estudo de Prince (1920) sobre a colisão de dois navios no porto de Halifax (06/12/1917). Então, a percepção de como os humanos respondem tem sido a questão-chave que definiu a agenda sociológica. A suposição epistemológica fundamental foi que, embora todos os desastres fossem episódios históricos únicos, análises comparativas poderiam identificar elementos de comunalidade, ou seja, padrões modais de comportamento. As revisões da literatura têm estado resumidas a estudos de indivíduos e suas unidades sociais, desde famílias até organizações e comunidades (por exemplo, Barton 1969; Dynes 1970; Quarantelli e Dynes 1977; Kreps 1984; Drabek 1986). Mais recentemente, sob os auspícios do Projeto FEMA de Ensino Superior, Drabek (1996b, 2004) preparou resumos detalhados da literatura para instrutores de cursos focados nas dimensões sociais do desastre. Coletivamente, essas numerosas afirmações sintetizadoras integram as conclusões de centenas de estudos de campo pós-desastre. Embora tenham sido estudadas as atividades de preparação e mitigação, o agregado total de tais inquéritos, como aqueles que examinam "causas básicas" de desastres, são pálidos em comparação com o número de avaliações pós-evento (por exemplo, estudos de preparação incluem Quarantelli 1984; estudos de mitigação incluem Drabek et al. 1983; para avaliações de "causas básicas" ver Enarson et al. 2003). Os sociólogos têm argumentado que os desastres podem expor os valores e estruturas-chave que definem as comunidades e as sociedades que compreendem. Fatores sociais que incentivam tanto a estabilidade quanto a mudança podem, assim, ser documentados. Desta forma, tanto os padrões de comportamento centrais quanto os fatores sociais que os restringem podem ser iluminados pelo estudo dos desastres. E enquanto as diferenças culturais podem estar associadas a variações substanciais na resposta, similaridades culturais foram documentadas por aqueles que compararam o perfil dos EUA com respostas dos britânicos (por exemplo, Parker 2000), australianos (por exemplo, Britton e Clapham 1991) e outros (por exemplo, Parr na Nova Zelândia, 1997-1998; Domborsky e Schorr na Alemanha, 1986). Em contraste, resultados da antiga União Soviética (Portiriev 1998b), Japão (Yamamoto e Quarantelli 1982), Itália (Quarantelli e Pelanda 1989) e em outros lugares (por exemplo, Bates e Pavão 1992; Oliver-Smith e Hoffman 1999) documentaram o papel da cultura na variação de padrões.

Normalmente, os sociólogos assumem que os desastres são diferenciados dos perigos. Seguindo a maioria, (por exemplo, Drabek 2004) definiu esses termos da seguinte forma. Um desastre é "... um evento em que uma comunidade sofre graves perdas para as pessoas e/ou propriedades em que os recursos disponíveis dentro da comunidade são categoricamente tributados." (Drabek 2004, Apostila Estudantil 2-1, p.1). A conceituação é consistente com essas propostas ou implícitas pelas primeiras equipes de pesquisa (por exemplo, Fritz 1961; Dynes 1970). Em contraste, um perigo é "... uma condição com potencial de dano à comunidade ou ao meio ambiente." (Drabek 2004, Apostila Estudantil 2-1, p.1). Para os sociólogos, o termo desastre referia a eventos específicos como o furacão Jeanne (2004), enquanto perigos definem uma classe de ameaças naturais como furacões, tornados, terremotos, enchentes e assim por diante, referindo o “perigo de furacão” ou o “perigo de tornado” que reflete o risco e a vulnerabilidade ou a exposição de famílias, comunidades ou sociedades. A partir dessas definições semânticas, a maioria dos sociólogos vê a Gestão de Emergências como o processo pelo qual as incertezas que existem em situações potencialmente perigosas podem ser minimizadas e maximizadas pela ação da segurança pública. O objetivo é limitar os custos dos impactos causados por desastres através da implementação de uma série de estratégias e táticas que reflitam o ciclo de vida completo do fenômeno, ou seja, preparação, resposta, recuperação e mitigação." (Drabek 2004, Apostila Estudantil 1-3, p.1). Esses termos forneceram um importante quadro de referência para dezenas de estudiosos que têm procurado usar as perspectivas, conceitos e métodos que definem o amplo campo da sociologia em seus estudos sobre desastres. Essas aplicações foram alimentadas por grandes centros de pesquisa, mais notavelmente o Centro de Pesquisa de Desastres da Universidade de Ohio que desde sua fundação, em 1963, esta unidade tem incentivado, integrado e aplicado essas ferramentas ao estudo dos desastres. Após sua realocação para a Universidade de Delaware, em 1985, o processo da “chegada rápida” a cenas de desastres continuou a buscar aprimoramento. A implementação de um processo de financiamento de "resposta rápida" coordenado por meio do Centro de Informações sobre Riscos Naturais e Aplicações da Universidade do Colorado permitiu que dezenas de estudiosos coletassem materiais apreciáveis. Às vezes, essas chegadas rápidas, ou respostas rápidas a campo têm facilitado estudos mais abrangentes e mais focados. Importantes visões e recomendações políticas foram propostas aos gestores de emergências após esse trabalho. Com o tempo, questões-chave e preocupações acirraram o debate. Entre elas duas são fundamentais, e claramente estão a empurrar a agenda alternativa de pesquisa em direções muito diferentes. Essas questões refletem:

1) diferentes definições do termo "desastre";

2) foco em paradigmas baseados em vulnerabilidades e/ou riscos

Claramente há diferenças básicas e muito reais nos pontos de vista sobre como o conceito central de "desastre" deve ser definido. Para alguns, como Murria (2004), o assunto pode ser mais bem perseguido por um engenheiro ou outro profissional não orientado sociologicamente. Desta forma, comparando os dicionários que refletem línguas diferentes, que por exemplo vão do inglês, francês, espanhol, português, e assim por diante, as origens e nuances do termo "desastre" podem ser comparadas. Dentro das línguas românticas, como espanhol, português ou francês, "o desastre substantivo tem conotações mágicas, astrais, sobrenaturais e religiosas..." (p.127). Para outros, como os poloneses e tchecos (...) a tradução do desastre do substantivo vem da palavra em inglês catastrophe, de origem grega “καταστροφή - katastrofí (p.127)”. Em contraste, holandeses, japoneses, árabes e outros relacionam o termo a conceitos como "grande perda", "terrível acontecimento", "grande impacto" ou outras expressões que transmitem infortúnio (p.127). Outros também continuam a se perguntar qual é a chave da questão. E assim mesmo, recentemente, em 2004, afirmações como as seguintes caracterizam a literatura: "um perigo é a condição que expõe um acúmulo de riscos desencadeando níveis inesperados de impactos" (Briceño 2004, p.5). Apesar das diferenciações muitos continuam a usar os termos "desastre" e "perigo" de forma intercambiável, como sinônimos. Não são.

Começando com as definições baseadas em eventos, muitos sociólogos propuseram diferenciações que refletem as principais características analíticas de desastres. Kreps e Drabek (1996), propuseram que algumas análises comparativas poderiam ser aprimoradas se os desastres fossem interpretados como um tipo especial de problema social. Quatro características definem esses eventos, que entre outros, são: 1) antecedência de alerta e aviso, 2) notificação de impacto potencial, 3) informação do escopo de impacto e 4) monitorizar a duração do impacto (p.133). Reagindo às críticas dos construcionistas sociais (por exemplo, Stallings 1995) que afirmam ser os processos sociais “eventos ou ameaças definidos como preocupações públicas; enquanto outros dizem que não são (por exemplo, Kreps e Drabek 1996) que enfatizaram ser "(...) a essência do desastre uma conjunção de condições históricas com definições sociais de danos físicos e perturbação social na comunidade, ou ainda indo a níveis mais elevados de análise (p.L142)”; por exemplo, para elaborações mais aprofundadas ver Kreps (1995a e 1995b).

Tal perspectiva levou alguns teóricos a proporem tipologias elaboradas de diferenciação em que "níveis" de desastres poderiam ser definidos com bastante precisão. Por exemplo: Barton propôs que ao se colocar o desastre dentro de um quadro de estresse coletivo, as ameaças (internas ou externas), e o nível do sistema impactado (família, organização, comunidade), dentre outras características de conjuntos, poderiam diferenciar desastres naturais de tumultos, guerras, revoluções e assim por diante. Mais focado que os demais, Britton (1987) propôs ser um "contínuo estresse coletivo" pelo qual as classes de eventos poderiam ser agrupadas como incidentes, emergências ou desastres (pp. 47-53). O pensamento reflexivo de seus colegas russos e da base de pesquisa dos EUA, Profiriev (1998a), propôs uma tipologia que integrava inúmeros critérios analíticos pelos quais tipos diferentes de eventos poderiam ser comparados. Estes incluíam características como a "gravidade do efeito do impacto" (ou seja, emergências versus desastres versus catástrofes); "confronto versus conciliação"; "previsibilidade"; "rapidez de propagação (p.49)”. Mais recentemente, Fischer (2003) propôs uma "escala de desastres" que poderia facilitar análises comparativas por pesquisadores, e atividades de preparação por profissionais (pp.99-106). Desenhando uma analogia com a escala Richter, empregada para comunicar a gravidade dos terremotos, as "categorias de desastre" seriam dez "... tomando como base o grau de disrupção e ajuste com experiências obtidas por comunidades e sociedades, quando a escala considerar escopo e tempo de duração”." Assim, a "categoria 1 do desastre" é composta por "emergências da rotina", enquanto a "categoria 4 do desastre" referendaria eventos de grandes proporções que impactam cidades pequenas. Logicamente essas categorias poderiam ser comparadas a modelos de aeronaves, como "DC-8" (ou seja, "emergência"), DC-9 (ou seja, "desastre") e DC-10 (ou seja, "catástrofe").

Refletindo sua perspectiva teórica interacionista simbólica, Quarantelli (1987; 1998) pressionou os estudiosos a se retirarem de estruturas focadas exclusivamente em características analíticas de eventos perturbadores ou dos "agentes" que os "causam". Em vez disso, eles deveriam expandir a agenda para questões adicionais de pesquisa, por exemplo, “quais são os processos sociais pelos quais certos tipos de impactos se tornam bases "legítimas" para uma ação social? Por que há esforços maciços de socorro após um tornado e ainda muitos resistem em financiar programas que ajudam vítimas do vírus HIV, da fome (ou recentemente da COVID-19)?

Drabek (1970, 2000) propôs que as comparações entre estudos de campo dos desastres pudessem ser integradas de forma mais eficaz se essa questão fosse colocada dentro de um quadro metodológico. Ou seja, a questão sendo observada como uma "validade externa". Os pesquisadores devem responder "o que nós podemos generalizar?" Ao usar uma variedade de critérios baseados em eventos, como "antecedência de alerta e aviso", ele documentou que o comportamento de funcionários de empresas privadas (1999), turistas (1996a) e outros grupos variaram as condutas durante evacuações desencadeadas por furacões, inundações e tornados. Eventos que refletem diferentes critérios foram respondidos de forma diferente. É claro que as conclusões de alguns estudos de campo ainda aguardam os esforços integrativos de outros para que a pesquisa de desastres seja cumulativa. E essa é outra razão pela qual a definição é primordial. A primeira questãochave é responder: "o que é um desastre?" pois essa segue sendo a questão fundamental para se adotar uma estratégia. Ou seja, qual abordagem permitirá o melhor acúmulo sistemático de achados provenientes de estudos separados de desastres.

A segunda questão-chave que confronta os sociólogos dedicados a estudar desastres diz respeito aos paradigmas utilizados. A maioria não elabora uma pauta sobre as perspectivas teóricas que podem estar a orientar seu trabalho de campo, embora elementos do funcionalismo, estruturalismo, interacionismo simbólico e outros quadros desse tipo possam ser identificados. Muitos se basearam no quadro de "estresse coletivo" delineado pela primeira vez por Barton (1969), embora a nomenclatura geralmente seja modificada. Por exemplo, Drabek elaborou o quadro baseando na "perspectiva de tensão de estresse" (por exemplo, 1990, 1999, 2003) que teve suas origens nos primeiros estudos da Research Division Concept - RDC (por exemplo, Haas e Drabek 1970, 1973). Outros têm perseguido as visões dos construcionistas sociais orientados para uma agenda de pesquisa que geralmente é ignorada por aqueles enraizados dentro de um ponto de vista de estresse coletivo. Por exemplo, Stallings (1995) documentou cuidadosamente as "atividades de criação de reivindicações" daqueles que "fabricaram" a ameaça de terremoto. Essa mesma perspectiva permitiu a Jenkins (2003) documentar a mudança da "propriedade" do terrorismo, tanto em relação aos "culpados" quanto às "causas" que estão sendo usadas para justificar a morte de outros. Em contraste, muitos (por exemplo, Mileti 1999) recorreram a estudos ambientais para obter ajuda e com isso enfatizaram a conveniência social das políticas de mitigação de desastres "ecologicamente corretas", conceitos de "sustentabilidade" e "comunicação de risco", "adoção de ajustes de risco" enquanto outros, redefiniram a agenda de pesquisa (Mileti 1980).

Os programas de educação pública para desastres são têm sido projetados e avaliados ao longo do processo de implementação, de modo a orientar os gestores de emergências que buscam programas comunitários de mitigação de desastres que incentivem o desenvolvimento e promovam o conceito de se "viver melhor com a natureza" em vez de lutar contra ela. Mileti (1999, pp.30-35) propôs que seis princípios fundamentais delineassem esta "Abordagem de Mitigação de Riscos Sustentáveis", por exemplo, a) manter e, se possível, melhorar a qualidade ambiental (p.31); b) fomentar a resistência, a resiliência local e a responsabilidade diante de desastres (p.32); e c) adotar uma abordagem de construção de consenso, começando em nível das localidades (p.34).

Finalmente, alguns sociólogos propuseram uma mudança de paradigma com foco no conceito de vulnerabilidade (por exemplo, Wisner 2001). Citando estudiosos como Mileti (1999) e Geis (2003), McEntire (2004) em um artigo recente em que afirma: "Cientistas interessados em estudos de desastres estão pedindo uma mudança de paradigma". (p.23). Entre as razões para tal mudança, estão "15 princípios" que incluem observações como: "Temos controle sobre vulnerabilidade, e não sobre os riscos naturais" (p.23)”; "A vulnerabilidade ocorre na intersecção dos ambientes físico e social (p. 24)”; "Tipos de vulnerabilidade apresentam padrões distintos (p.25)”. Este último "princípio" foi amplificado significativamente por Enarson et al. (2003), que projetou um guia instrutivo para professores e estudantes universitários intitulado A Social Vulnerability Approach to Disasters. Com base nas críticas pungentes de estudiosos como Hewitt (1983), esta equipe explicitou bem os elementos básicos de um paradigma de vulnerabilidade social e especificou como ele difere da "visão dominante" dos desastres, por exemplo, com foco em fatores socioeconômicos e políticos, em vez dos processos físicos de risco. O objetivo deve ser o de reduzir a vulnerabilidade em vez de danos. Ao documentar o diferencial e a mudança dos padrões de risco e vulnerabilidade, ele destacou os níveis de injustiça a longo prazo. E assim, enfatiza, as "causas básicas" do desastre são expostas, da mesma forma como as políticas e as práticas daqueles que mais se beneficiam pela estrutura social existente. Em vez de aceitar exposições a perdas diferenciais pelos politicamente fracos, sejam elas mulheres, idosas ou minorias étnicas, aqueles que adotam esse paradigma questionam o status quo. Eles perguntam: "por que os padrões de ganância e corrupção financeira devem continuar a perpetuar o que se define como desastres em que sempre os mais vulneráveis são desproporcionalmente atingidos?"

Quando se toma como premissa uma perspectiva de vulnerabilidade social, as questões de desastre assumem um olhar muito diferente. Por exemplo, como os ataques ao World Trade Center (2001) se tornaram definidos como um desastre "nacional"? Oyola-Yemaiel e Wilson (2003) propõem que "(...) não consideramos o ataque terrorista em si como um desastre (falha do sistema), acreditamos que a concepção de desastre, tem a ver como a mídia e as autoridades responderam ao evento. Isso ilustra os sinais de falha do sistema (p.27)”. Assim, essa perspectiva pressiona os pesquisadores a examinarem a natureza da vulnerabilidade ao terrorismo em sociedades altamente diferenciadas e interdependentes: as sociedades complexas. E, ao fazê-lo, a natureza das soluções propostas refletem causas e processos sociais básicos que, até então, raramente tinham sido colocadas sob a lupa dos pesquisadores de desastres. Oyola-Yemaiel e Wilson (2003), por exemplo, oferecem o seguinte:

"(...) em vez de negócios imensos e impessoais distantes, onde o destino do indivíduo, da família e da localidade estão nas mãos de terceiros, as ações devem avançar para um intercâmbio social que permita alcançar um enlace com o sistema nacional, bem como a independência de operação. Neste ponto, cada grupo social pode sustentar a vida independentemente fora do todo, se necessário. Com isso, esses grupos podem ficar isolados da ameaça de terrorismo (p.37)”.

Este estudo de caso ressalta conclusões perspicazes propostas por Bankoff (2003). Em contraste com as normas culturais ocidentais “(...) a vulnerabilidade tem sido proposta como a chave para a compreensão de uma nova conceituação de risco que tenta romper com as atitudes mais causais e mecanicistas que caracterizaram a relação entre as sociedades e seus ambientes ao longo dos últimos séculos (p.6). Além disso, "os sistemas sociais geram exposição desigual ao risco, tornando algumas pessoas mais propensas a desastres do que outras e que essas desigualdades em risco e oportunidades são em grande parte resultado das relações de poder operadas em todas as sociedades (p.6).” Ecoando as observações de Oyola-Yemaiel e Wilson (2003), Bankoff propôs "(...) que a complexidade pode ser tanto uma fonte de vulnerabilidade como é de uma resposta ao risco (p.20)”. Assim, "(...) as tentativas de controle do ambiente precisam ser substituídas por abordagens que enfatizem formas de lidar com eventos inesperados, aqueles que estressam flexibilidade, adaptabilidade, resistência, resiliência e capacidade (p.20)”.

2. PRINCIPAIS CONTRIBUIÇÕES

São importantes para a base de conhecimento além das revisões integrativas acima observadas, por exemplo, Dynes (1970), Barton (1969) e Drabek (1986), várias coleções resumem contribuições substantivas dos sociólogos para o estudo do desastre. Declarações detalhadas estão disponíveis na coleção editada por Dynes et al. (1987) que se concentram em temas como: "Preparação de desastres e resposta entre cidadãos minoritários" (Perry); "Ecologia Humana" (Faupel); "Comportamento Coletivo" (Wenger); "Mudança Organizacional" (Stallings); "Estruturas Emergentes" (Drabek) e "Mudança Social" (Bates e Pavão). Da mesma forma, a coleção de ensaios preparados em homenagem a E.L. Quarantelli que foi editado por Dynes e Tierney (1994) também apresenta excelentes resumos de estudos específicos e perspectivas amplas como "Uma Abordagem Ecológica para Desastres" (Bates e Pelanda); "Comunicação de Risco Público" (Fitzpatrick e Mileti); e "Pós-Abrigo e Habitação de Desastres" (Bolin). Como indica a diversidade e profundidade desses temas, um resumo das contribuições para a base do conhecimento está muito além do espaço limitado deste ensaio. Mas quatro tópicos amplos se destacam quando uma visão de longo prazo é aplicada:

1) mitos de desastres

2) métodos de pesquisa

3) teoria

4) crítica social

1) Mitos do Desastre. Historicamente, a contribuição mais significativa da pesquisa sociológica sobre desastres tem sido a correção de imagens distorcidas da resposta humana (por exemplo, Quarantelli 1960; Quarantelli e Dynes 1972). Imagens de pânico, saques e outros comportamentos antissociais foram desmascaradas e devidamente rotuladas como mitos. Isso não quer dizer que tais formas de comportamento antissocial nunca ocorram. Eles fazem isso. Mas a imagem de tal comportamento como a resposta predominante é um exagero que simplesmente está errado. Tanto o público quanto o pessoal das agências de respostas a emergências foram entrevistados para dirimir essas tais noções errôneas (Wenger et al. 1975; Wenger et al. 1980; Fischer 1998). Um dos documentos mais divulgados entre os gestores de emergência nos EUA reiterou esses mitos, mas as evidências o desmascararam (Dynes et al. 1972). Hoje, muitos profissionais de gestão de emergência apontam esses mitos de resposta a desastre como o primeiro item do conhecimento substantivo relativamente à sociologia.

2) Métodos de Pesquisa. Várias afirmações consistentes foram publicadas e destacam contribuições únicas projetadas por sociólogos que estudam desastres, por exemplo, Cisin e Clark 1962, Drabek 1970, Mileti 1987, Stallings 2002. Preocupações levantadas por Killian (1956) na década de 1950 (veja o resumo de sua monografia em Stallings 2002, pp.49-93) são um contraste acentuado com uma gama de questões mais atuais, como aquelas relativas à mídia eletrônica levantada por Dombrowsky (2002, pp. 305-319) ou aos usos de sistemas de informação geográfica descritos por Nash (2002, pp. 320- 333). Em conformidade com o conceito popular que diz: “questões interessantes devem ser perseguidas e métodos apropriados desenhados”, Drabek (2002) resumiu inúmeros estudos que ele dirigiu e que refletiam diversos tipos de inovação metodológica. Alguns, como a análise de gravações de áudio da polícia e do corpo de bombeiros, baseados em dados reservados que muitos não tinham pensado em coletar. Outras inovações variaram desde a construção de uma elaborada simulação de comunicações policiais até a elaboração de maneiras para rastrear turistas vítimas do furacão Andrew, Iniki e outros desastres naturais.

As inovações metodológicas continuam a ser feitas à medida em que os pesquisadores buscam melhorar sua compreensão sobre a resposta e impacto dos desastres. A explicação recente de Homan (2003) sobre o uso da autobiografia é uma ilustração do caso. Usando materiais no Arquivo de Observação em Massa da Universidade de Sussex, ela demonstrou a utilidade dessa abordagem e a gama de novas questões de pesquisa substantivas que permitem, por exemplo enfatizar que "A Diretiva de Observação em Massa de 1989 procurou avaliar, sob perspectivas pessoais, o que as pessoas pensavam sobre o papel da mídia em desastres e a forma como são relatadas, bem como questões que repartem a culpa e o trabalho de resposta pós-desastre." (p.64). Se materiais comparáveis estivessem dentro dos EUA antes e depois dos ataques do World Trade Center, em 1993 e 2001, um importante rastreamento das percepções públicas poderia estar disponível. Análises comparativas de mudanças e continuidades pós-terremotos, furacões e afins, podem ser mais instrutivas na compreensão dos processos de "fabricação" que estão sendo adotados por vários grupos dentro da sociedade.

3) Teoria. Evoluindo a partir de anos de análises de entrevistas conduzidas pela equipe da Research Division Concept - RDC, Kreps e seus associados avançaram em direção a uma teoria generalizada da resposta a desastres (por exemplo, Kreps 1987; 1989; Kreps et al. 1994). Quando o desastre acontece, as redes emergentes nascem para lidar com as demandas únicas geradas.

No início da vida da RDC, uma tipologia das respostas organizadas a desastres foi formulada (Dynes 1970). Muitos (por exemplo, Stallings 1978) descobriram que essa tipologia ajudou a dar sentido às respostas complexas que observaram no campo. A tipologia refletiu dois critérios: estrutura e tarefas. Assim, as unidades de resposta organizadas estabelecidas (Tipo I) refletiam estruturas antigas sendo utilizadas para realizar tarefas regulares. Por outro lado, as unidades de resposta organizadas emergentes (Tipo II) refletiam novas estruturas que estavam sendo usadas para realizar tarefas não regulares. A expansão e ampliação de unidades refletia tarefas não regulares com estruturas antigas (Tipo II) ou tarefas regulares com novas estruturas (Tipo III). Kreps e seus associados codificaram centenas de entrevistas da RDC de modo a documentar os padrões de estrutura social que surgiram durante respostas a desastres resultantes de agentes como tornados, furacões e afins. Seu código estrutural refletia quatro qualidades analíticas importantes, ou seja, domínios, tarefas, recursos humanos e materiais e atividades. Seu arcabouço teórico preliminar especificou que vários fatores exógenos, por exemplo, qualidades de eventos foram seguidos por processos sociais que definiram o comportamento organizador pós-evento que, por sua vez, produziu vários desfechos que poderiam ser avaliados tanto no nível individual quanto estrutural. Seu trabalho meticuloso os levou a concluir que a tipologia da Research Division Concept- RDC era uma ferramenta eficiente e eficaz para entender o comportamento de desastres. Além disso, se "(...) específica muito bem uma conexão micro/macro entre a estrutura individual e social." (Kreps et al. 1994, p. 191).

Com base na perspectiva de estresse coletivo observada acima, Drabek (2003) formulou um modelo para prever a eficácia relativa das respostas a desastres. Este trabalho fez um paralelo com a lógica da equipe kreps, mas introduziu conceitos diferentes. Os gestores locais de emergência foram vistos como aninhados dentro de sistemas estaduais e federais que mudaram ao longo do tempo refletindo percepções de ameaças, políticas governamentais, tendências demográficas e outros fatores (pp.147- 152). Ao implementar uma série de estratégias gerenciais, várias formas de redes interagências são alimentadas que entram em ação quando o desastre ameaça. O uso ou uso indevido de 26 estratégias específicas de coordenação prevê a forma da resposta emergente e sua eficácia. Embora longe de ser completa, futuras pesquisas comparativas nesse sentido fornecerão a base necessária para teorias cientificamente baseadas na gestão de emergências.

Finalmente, como Dynes (2002, 2003) documentou, a teoria do capital social oferece muitas visões importantes. Esta análise foi estendida por Nakagawa e Shaw (2004) no estudo de caso de reconstrução após o terremoto devastador de 1995 em Kobe, Japão. Seus resultados claramente documentaram que o alto nível de confiança da comunidade em seus líderes locais foi o principal fator que facilitou a aceitação das decisões coletivas tomadas ao longo do processo de recuperação. Eles concluíram que "(...) capital social e liderança na comunidade são os atributos básicos, de natureza universal, independentemente das etapas de desenvolvimento do país." (p.29).

4) Crítica Social. Foi a forma de uma área final de contribuição. Refletindo suas raízes históricas, os sociólogos têm oferecido "observações" sobre as respostas a desastres destacando “falhas que sucedem a primeira falha”, tanto na resposta quanto na política. Esses erros e incorreções têm refletido nas publicações da RDC desde sua origem. Em sua primeira publicação, por exemplo, Drabek, apontou "problemas operacionais" decorrentes de coordenação e comunicação intraorganizacionais inadequadas (por exemplo, 1968, pp. 155-169). Anos depois (Drabek 1996a) reenfatizou que os executivos precisam "resistir à negação de ameaças" (1996a, p. 244), "não exagerar" (1996a, p. 245) e "desmascarar o mito do pânico" (1996a, p. 245). Dynes (1994, 1983) tem repetidamente criticado as ações de planejamento e preparação praticadas por muitos que continuam a falhar porque sua abordagem de cima para baixo é fundamentalmente “falhas”, enraizadas em suposições que refletem mitos contumazes em vez de resultados de pesquisa.

Mais recentemente, o Sistema Consultivo de Segurança Interna (HSAS) tem sido considerado carente. Por exemplo, Major e Atwood (2004) documentaram que apenas 49% dos cidadãos norte-americanos pesquisados em abril de 2003 (p.82) responderam que o sistema era "útil". A ambiguidade nos anúncios foi a principal reclamação e teve consequências reais. "A ambiguidade de tais anúncios deixa o público com apenas uma escolha: não se preparar." (p.97). Estudos como esses levaram Aguirre (2004) a uma visão altamente crítica.

"O atual Sistema Consultivo de Segurança Interna (HSAS) não se baseia em anos de estudo em ciências sociais e não beneficia a nação. Não é um sistema de alerta. Na melhor das hipóteses, o HSAS é uma ferramenta de mitigação e relações públicas antecipatórias." (p.112).

3. POSTOS-CHAVES

A respeito das sobreposições disciplinares que refletem nos trabalhos, foram analisados pelos sociólogos que estudam desastres em geral, empregando ferramentas teóricas e metodológicas. De fato, o primeiro livro de expressão sobre gestão de emergências (Drabek e Hoetmer 1991), refletiu uma mistura de conceitos, conclusões e análises da sociologia, administração pública e uma ampla variedade de outras disciplinas. Tais pontos de sobreposição dentro da literatura em geral são variados e numerosos.

As seguintes definições documentam o ponto:

Resposta. Um tema central na análise da resposta e recuperação de desastres é o conceito de emergência, por exemplo, Drabek e McEntire 2002, 2003. Quarantelli (1996) resumiu muitos das principais e visões que vinham se acumulando ao longo dos anos como estudiosos, como Stallings (1978), Weller (1972) e Neal (1984) examinaram tal dinâmica. Mais recentemente, Mendonça e Wallace (2004) combinaram essas visões com os de psicólogos sociais como Weick (1993), e ofereceram novas observações importantes baseadas em exame detalhado das entrevistas da RDC após o furacão Camille (1969). Ao fazê-lo, desenvolveram uma nova metodologia para especificar os tipos de dados necessários para documentar o "onde, quando e como" essa improvisação ocorre durante as respostas a desastres.

Recuperação. Avaliações dos impactos a longo prazo do desastre ilustram os laços entre sociologia, psicologia, economia e outras disciplinas. Drabek (2004) resumiu inúmeros estudos em que vários quadros teóricos foram usados para documentar os atormento psíquicos duradouros após o derramamento de óleo de Exxon Valdez (Arata et al. 2000), Furacão Floyd (Willigen 2001), o Terremoto de Northridge de 1994 (Siegel et al. 1999), o bombardeio de 1995 do Edifício Federal Alfred P. Murrah em Oklahoma City (Benight et al. 2000) e outros desastres. Embora a controvérsia permaneça em relação à eficácia relativa das modalidades alternativas de tratamento (NIMH 2002, p. 9), as evidências são claras de que a maioria dos indivíduos lida bem com os piores eventos. Para alguns, no entanto, a dor persistente de perda e medo continuam, embora algumas intervenções como o "relatório crítico de estresse traumático" possam oferecer promessa (por exemplo, Mitchell e Everly 2000). Mudanças econômicas e demográficas após eventos como o furacão Andrew (por exemplo, Peacock et al. 1987), reformularam conclusões anteriores de "sem efeito" alcançadas por outros (por exemplo, Rossi et al. 1978; Wright e Rossi 1981). Efeitos de curto prazo sobre fenômenos sociais como taxas de casamento (por exemplo, Cohan e Cole 2002 em relação ao furacão Hugo), padrões de transporte (por exemplo, Edwards et al. 2000 em relação ao furacão Floyd) e outros fenômenos sociais continuam a ser documentados, assim como o aumento da desigualdade étnica, como o que ocorreu após o furacão Andrew Morrow (e Peacock 1997). Futura colaboração multidisciplinar será necessária para que os processos e resultados de recuperação em longo prazo pós-desastres sejam mais bem compreendidos.

Preparação. Após um extenso estudo sobre o comportamento de desocupação de áreas do turismo (por exemplo, Drabek 1996a), a FEMA apoiou o esforço de Drabek para se unir com o corpo docente da Escola de Gestão da Indústria de Viagens, Universidade do Havaí em Manoa (Drabek e Gee, 2000). Um guia de instruções sobre gestão de emergências foi criado para auxiliar professores dentro de departamentos de turismo, hospitalidade, restaurante e gestão de viagens. Isso facilitou a difusão do conhecimento das ciências sociais, especialmente da sociologia dos desastres, para essa área profissional cujos negócios refletem um nível de vulnerabilidade catastrófico (Drabek 1994). A difusão de inovações tem sido há muito um ponto fulcral para sociólogos e pesquisadores de comunicações. Drabek (1991) documentou a história social da adoção e implementação de computadores em várias agências locais e estaduais voltadas aos preâmbulos do que hoje é a gestão de emergências, durante o final da década de 1980. Aspectos problemáticos dessas tecnologias adotadas foram especificados por Quarantelli (1997). Suas observações contrastam fortemente com as vantagens que são propostas por aqueles que trazem à luz das soluções outras perspectivas disciplinares, por exemplo, Stephenson e Anderson 1997; Gruntfest e Weber, 1998.

Mitigação. Gilbert White, Mileti (1980) aprendeu com a sabedoria de geógrafos sociais e formulou um paradigma geral para avaliar os ajustes humanos aos riscos associados a condições ambientais extremas. Com o passar dos anos, seu trabalho amadureceu para que, em 1999, pudesse apresentar um quadro bem-desenvolvido de uma "abordagem de mitigação de riscos sustentáveis" (Mileti 1999, pp.31-35). Sua abordagem não escapou sem críticas, no entanto, estudiosos como Aguirre (2002) têm 12 questionado tanto o conteúdo quanto a direção. Outros, como McEntire et al. (2002, pp. 270-272) declararam reservas sobre o conceito de "sustentabilidade", não apenas àquele sugerido por Mileti.

4. RECOMENDAÇÕES

Há décadas têm sido oferecidas pelos sociólogos aos que hoje são denominados como gestores de emergências. Muitos desses profissionais foram citados no texto editado por Drabek e Hoetmer (1991). Essas ideias se baseiam no fluxo contínuo de publicações produzidas por funcionários da RDC graduados, e sociólogos atuando em outras universidades. Entre as recomendações, as mais importantes referem aos princípios a seguir.

• Uma abordagem de todos os perigos é essencial (Drabek e Hoetmer 1991).
  

• As atividades de planejamento para mitigação e preparação são processos contínuos, não metas a serem cumpridas e deixadas de lado (Dynes et al. 1972).
  

• O conhecimento em ciências sociais, não são mitos, e deve orientar as atividades do programa de gestão determinando, prioridades e estratégias de implementação (Quarantelli e Dynes 1972).
  

• Se os planos de resposta comportamental e recuperação de desastres forem guias relevantes, eles devem ser desenvolvidos por aqueles que os implementarão (Dynes e Drabek 1994).
  

• A gestão emergências e recuperação de desastres requer a implementação de modelos teóricos baseados em recursos e não em autoridade (Dynes 1994; Neal e Phillips 1995; Drabek 2003).

Este último princípio reflete outro ponto de sobreposição disciplinar e aponta o caminho para uma futura agenda de pesquisa. Escrevendo a partir da perspectiva de um cientista político, Sylves (2004) afirmou o ponto com suscita: "quando se trata do campo da gestão de emergências, o objetivo deve ser desenvolver uma nova teoria ou adaptar uma velha teoria para produzir uma política exequível (...) o campo deve avançar através da produção de conhecimento indexado e amplamente difundido para quem optar por aprendê-lo (p.32)”.

Essas recomendações básicas e outras, estão sendo implementadas em agências e organizações privadas e governamentais que adotaram a gestão de emergências com mais assertividade do que em qualquer outro momento da história. Uma recente entrevista com um Gerente de Segurança em Bradenton, Flórida pode ser tomada como uma das dezenas de evidências que poderiam ser citadas. Em resposta aos mandatos federais Brian Sharkey (2004) pressionou por mudanças que alteraram a Lei de Segurança e Saúde Pública que envolve proteção da água potável e o Bioterrorismo de 2002. Dentre as medidas tomadas que refletem os princípios acima listados, estavam:

• " a contribuição do pessoal sênior que são os responsáveis pela execução do plano” (p.7).

• "as agências de resposta envolvidas, que permitiu que integrar os planos deles com o nosso”.

• "um plano é sempre considerado como produto inacabado e, portanto se tornou uma parte ativa da evolução do nosso ambiente de trabalho, não sendo apenas mais um coletor de poeira" (p.7).

Infelizmente, as vulnerabilidades a riscos estão influenciando nas taxas que passam a exceder em muito as capacidades devido a uma série de fatores sociais, demográficos, tecnológicos e políticos. Assim, embora muito tenha sido realizado com as evidências da pesquisa sociológica, o paradoxo é que o resultado ainda é uma sociedade com maior risco. E globalmente, a situação é muito pior.

5. AGENDA FUTURA

Foi proposta por estudiosos para celebrar os 40 anos da fundação do Research and Diversion of Concepts (RDC) e, para refletir sobre o passado com vista a se propor novos rumos (Rodríguez et al. 2004). Ao final da conferência de dois dias, foi produzida uma lista de prioridades de pesquisas. Entre elas estava a constatação do aumento da "globalização", acrescida do foco nas vulnerabilidades e no desenvolvimento de pesquisas multi e interdisciplinares, tecnologias emergentes, impactos populacionais, especialmente crianças, camadas estratificadas, desigualdades raciais, étnicas, de gênero, de classe e de idade, além de colocar em perspectiva novas ameaças complexas representadas por ataques terroristas. Esta listagem e as elaborações fornecidas são inestimáveis para qualquer um que possa formular sua própria agenda de pesquisa. A partir deste e de outros esforços, dois temas-chave têm prioridade: teorias elaboradas e desenvolver alternativas.

A partir da orientação de problemas sociais proposta por Kreps e Drabek (1996), os desastres devem ser colocados no contexto mais amplo das políticas públicas, percepção e história. Da mesma forma, as análises das injustiças sociais devem continuamente se debruçar sobre as desigualdades de raça, gênero, idade etc. que são destacadas por aqueles que defendem as perspectivas de vulnerabilidades social. Assim como as visões de Mileti (1999) e outros, cujo foco na mitigação os levou a ver a amplitude da perspectiva inerente à teoria da sustentabilidade. Diferentes questões colocadas sob a ótica da pesquisa podem ser melhor perseguidas através de uma dessas perspectivas ou de alguma outra. O campo se desenvolverá melhor através da expansão, não do fechamento prematuro. Um foco global, e não nacional, deve ser desenvolvido.

Há muitas razões pelas quais uma perspectiva global deve ser nutrida. Em primeiro lugar, é através da comparação intersecional que as questões de validade externa podem ser melhor abordadas. Em segundo lugar, como Dynes (2004) apontou tão efetivamente, a maioria das vítimas de desastres reside em países subdesenvolvidos onde poucas equipes de pesquisa se aventuram. Em terceiro lugar, devem ser avaliadas as ligações entre as consequências do desastre e outros eventos, como reassentamentos decorrentes de projetos de mitigação do Banco Mundial. "Sem entender as consequências das diásporas, as desigualdades entre ganhadores e perdedores de tais projetos serão ampliadas e perpetuadas: mais do que se pensa sobre ter algumas pessoas desalojadas o processo conduz a uma piora para as populações que ficam ainda mais pobres do que antes do projeto entrar em seu meio." Em quarto lugar, novas ameaças, como o terrorismo, e as vulnerabilidades a riscos culturais devem ser consideradas dentro de um contexto internacional, tão logo as políticas de preparação, resposta e mitigação forem efetivamente implementadas. Dynes colocou de forma sucinta: “uma das consequências dos ataques às Torres Gêmeas no dia 11 de Setembro foi o esforço para remover as burcas, distorcendo o Afeganistão. No EUA as nossas burcas foram mantidas.